Особенная часть. 
Земельное право

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • общие понятия «правовой режим земель», «правовой режим земельного участка», «целевое назначение», «разрешенное использование», их соотношение;
• • способы установления правового режима земель и их характеристику;
• • порядок отнесения земель к категории и изменения категории земельных участков;
• • содержание правового режима земельного участка;
• • порядок установления и изменения разрешенного использования земельного участка;

уметь

• • определять правовой режим земельного участка;
• • понимать и анализировать документы территориального планирования и градостроительного зонирования;

владеть навыками

• • оперирования основными понятиями в сфере установления правового режима земель и земельных участков;
• • правового анализа ситуаций, возникающих при установлении и изменении правового режима земель и земельных участков.

Понятие и содержание правового режима земель

Термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права, как правило, для характеристики объекта правоотношений и определения возможного и должного поведения субъектов правоотношений по поводу данного объекта^[1].

Поскольку специфика правового регулирования земельных отношений обусловлена именно особенностями земли и земельных участков как объектов отношений, термин «правовой режим» получил наиболее широкое распространение именно в земельном праве.

Понятие «правовой режим земель» является одной из основных правовых категорий российского земельного права, широко используемое в земельном и других отраслях законодательства в качестве общего понятия, позволяющего выделить особенности правового регулирования использования и охраны земель РФ в целом и отдельных их разновидностей.

Несмотря на то что понятие «правовой режим земель» широко и давно употребляется в земельном праве и законодательстве, легальное определение данного понятия отсутствует, в теории земельного права также не сложилось однозначного подхода к его толкованию и раскрытию.

Термин «правовой режим земель» возник в земельном законодательстве и праве в советский период и постоянно был предметом исследования советских и российских авторов^[2].

Понятие «правовой режим земель» исследовалось в науке сначала применительно к землям отдельных категорий, позднее и к земельному фонду в целом. В научной литературе отмечается, что «…длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с 70-х годов XX в. он уже прочно закрепился в земельно-правовой науке, а позднее и в законодательстве о природных ресурсах, приобретя универсальное значение для характеристики различных категорий земель»^[3].

Таким образом, понятие «правовой режим земель» стало использоваться прежде всего в качестве характеристики особенностей управления, использования и охраны земель конкретных категорий, на которые подразделялись все земли, входящие в государственный земельный фонд.

Первое доктринальное общее определение правового режима земель было предложено и развито Н. И. Красновым^[4]. Под правовым режимом земельного фонда он понимал «установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве»^[5].

Развитие современного земельного законодательства, ликвидация государственной монополии на землю потребовали уточнения содержания понятия «правовой режим земель». Различные авторы в области земельного права предлагали свои подходы к определению данного понятия, однако единое понятие до настоящего времени не выработано, поскольку понятие «правовой режим земель» многозначно. Одними авторами правовой режим земель рассматривается с субъективной точки зрения — как права и обязанности субъектов правоотношений по использованию и охране земель, включая действия органов власти; другие авторы определяют данное понятие с объективной точки зрения — как совокупность норм, устанавливающих порядок использования и охраны соответствующих земель.

Например, по мнению И. А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции — основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории^[6].

О. И. Крассов формулирует понятие правового режима земель с объективной точки зрения: как «совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц — не собственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков»^[7].

А. А. Минаевой предложено понимать под правовым режимом земель «установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России»^[8].

Приведенные подходы к определению данного понятия отражают различные аспекты правового режима земель и, как представляется, не противоречат друг другу.

Понятие «правовой режим земель» употребляется в российском земельном праве и законодательстве, как правило, в двух значениях в зависимости от объекта правового режима:

• — как общее понятие по отношению ко всем землям на территории России, обозначающее установление государством особенностей порядка использования и охраны земель РФ как особого объекта правоотношений;
• — как правовой режим определенных земель, объединенных по какому-либо признаку (в советском и действующем земельном законодательстве — по целевому назначению).

Таким образом, можно различать общий правовой режим земель, объектом которого являются все земли РФ; особенный правовой режим земель, устанавливаемый в отношении земель каждой категории, предусмотренной в настоящее время земельным законодательством; а также может устанавливаться специальный правовой режим земель, выделенных по какому-либо специальному признаку.

Соответственно, общее понятие «правовой режим земель» относится к общей характеристике земли как объекта правоотношений и означает установление общих положений, регулирующих земельные отношения с учетом особенностей земли как природного объекта и природного ресурса. Данные положения составляют общую часть ЗК РФ.

Правовой режим отдельных категорий земель устанавливает особенности правил поведения субъектов правоотношений по поводу использования данных земель с учетом специфики именно этих земель. Как уже было указано, в российском земельном законодательстве под правовым режимом земель понимается прежде всего правовой режим земель конкретной категории, поскольку основным способом установления правового режима земель в настоящее время является определение целевого назначения земель путем деления всех земель РФ па категории.

Нормы, регулирующие правовые режимы предусмотренных категорий земель, содержатся в особенной части ЗК РФ и специальных федеральных законах, а также в подзаконных актах, конкретизирующих положения законов.

Законодательное установление правового режима земель направлено на реализацию конституционного принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, позволяя государству дифференцированно и обоснованно подходить к решению вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами и их использованием. Понятие «правовой режим земель» имеет публичный характер, определяя пределы правовой самостоятельности всех субъектов земельных отношений, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Установление правового режима земель в России является основным способом правового воздействия на поведение субъектов земельных отношений, позволяя регулировать земельные отношения в зависимости от совокупности свойств и характеристик конкретных земель и цели их использования. Одним из важнейших принципов земельного законодательства является дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) в целях организации наиболее эффективного их использования в государственных и общественных интересах.

Правовой режим земель позволяет определить в объективном смысле порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель и земельных участков, отнесенных к данным землям; а в субъективном — права и обязанности конкретных субъектов соответствующих земельных правоотношений.

Учитывая вышеизложенное, правовой режим земель можно рассматривать в качестве:

• — характеристики объекта правоотношений (всех земель на территории РФ; земель конкретной категории, установленной ЗК РФ; земель, объединенных по другому признаку);
• — совокупности норм, устанавливающих порядок предоставления, использования и охраны соответствующих земель;
• — совокупности прав и обязанностей субъектов правоотношений, складывающихся в сфере использования и охраны данного вида земель.

Для характеристики правового режима конкретных земель обычно выделяют отдельные его элементы, к основным из которых можно отнести:

• • формы собственности и иные права на соответствующие земли;
• • особенности оборота земель (оборотоспособность земель);
• • порядок изменения правового режима земель или земельных участков (перевод в другие категории, изменение разрешенного использования земельных участков);
• • права и обязанности субъектов по использованию и охране земель;
• • полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель;
• • основания и порядок реализации юридической ответственности в области использования и охраны земель.

Обобщая вышеизложенное, правовой режим земель можно определить как установленный нормами земельного и других отраслей законодательства порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель, обязательный для всех субъектов земельных правоотношений.

• [1] См., например: Юридическая энциклопедия / под ред. В. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 812; Гражданское право: учебник / отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1998. Т. 1. С. 295.
• [2] См., например: Евтихиев И. И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929; Земельное право: учебник / под ред. Г. А. Акссненка. М., 1969. С. 250; Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г. А. Аксененок, И. Л. Иконицкая, Н. И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 21 и др.
• [3] Минаева А. А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1. С. 29−34.
• [4] Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 11.
• [5] Общая теория советского земельного права. С. 346.
• [6] Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 200.
• [7] Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 5. 2005−2007 гг. / под ред. проф. Л. К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. С. 512.
• [8] Минаева А. А. Указ. соч. С. 29−34.