Конституционные институты референдума и его виды

Научные мнения

Термин «референдум» впервые появился в XIV в. в связи с деятельностью новообразованного сейма Швейцарского Союза. Швейцарский ученый Л. Дюнан так объяснял появление этого термина: «В старой Швейцарии заседания Сейма были нерегулярными… представители союзных земель были не депутатами в нынешнем понимании этого слова, а послами, которые вели дела от имени своих правительств. Когда появлялись такие дета, относительно которых у послов не было полномочий, то решение по ним принималось „ad referendum“ („для доклада“)… т. е. власти земель не были связаны „решением Сейма“»^[1]. Следовательно, сначала термин «референдум» означал «тот, кто должен быть поставленным в известность» .

Современное значение он приобрел значительно позже. В частности, Л. Дюги определял референдум как прямое правление народа, а К. Каутский — как право народа при определенных условиях выносить на всенародное голосование проекты народных представителей.

Как видим, под референдумом ученые понимали народное голосование по законопроекту, принятому парламентом, после которого законопроект приобретал силу закона. В наше время этот термин обозначает голосование избирателей, с помощью которого принимаются решения на государственном или местном уровне. Принятое путем референдума решение считается решением народа, а его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом.

Голосование избирателей называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum — решение народа). С юридической точки зрения отличий между референдумом и плебисцитом нет. В законодательстве некоторых государств термины «референдум» (Испания, Италия, Россия, Словакия) и «плебисцит» (Коста-Рика, Чили, Эквадор) используются в качестве синонимов. Если в немецкой литературе понятие «плебисцит» используется как собирательное название для всех видов голосования, то во Франции под плебисцитом понимается только голосование, с помощью которого избирательный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конкретного лица или политики, которую оно проводит.

Исходя из приведенных принципиальных положений, референдум можно определить как форму непосредственной демократии, содержание которой заключается в принятии избирательным корпусом конституции, законов и других важнейших решений общегосударственного и местного значения путем голосования.

Отметим, что референдум не является универсальным институтом. В Нидерландах, например, он не использовался ни разу, только в отдельных случаях обращались к нему в Бельгии и Великобритании. Не используется референдум во многих странах мусульманского фундаментализма. В то же время только в XX—XXI вв. проведено значительное количество общенациональных референдумов.

Институциализация референдумов в конституционном праве зарубежных стран имеет длительную историю. В частности, в Австралии, США и Швейцарии конституирование референдумов состоялось после широкого использования этой формы непосредственной демократии в этих странах как на местном, так и на общегосударственном уровнях.

Конституционный референдум предусматривает голосование избирателей по вопросам принятия проекта новой конституции или конституционной реформы либо внесения поправок к действующему основному закону. Например, проведение конституционного референдума предусмотрено ст. 89 Конституции Франции. Статьи 166, 167, 168 Конституции Испании устанавливают, что для частичных изменений Основного закона необходимо, чтобы проект конституционной реформы был одобрен большинством в 3/5 голосов в каждой палате Генеральных кортесов; а для полного пересмотра Конституции этот проект должен быть одобрен большинством в 2/3 голосов каждой палаты дважды и составом парламента двух созывов.

В период 1989—1993 гг. в постсоциалистических странах проекты конституций выносились на референдум несколько десятков раз (например, в Беларуси, Польше, Румынии).

Предметом законодательного референдума может быть любой законопроект или закон. Различают два вида законодательного референдума — отклоняющий, который предусматривает полную или частичную отмену текста закона (ст. 75 Конституции Италии, ч. 2 ст. 89 Конституции Швейцарии), или подтвердительный (ратификационный) законопроект (ст. 11 Конституции Франции). Референдумы по международно-правовым вопросам проводятся с целью подтверждения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов. Такой вид приобрел широкое распространение в последние десятилетия. Так, согласно Ак ту о референдуме 1975 г. в Великобритании в том же году проведен общенациональный референдум по вопросу членства в Европейском экономическом сообществе; в 1986 г. в Испании был проведен референдум по вопросу пребывания страны в НАТО. Подобные референдумы предусматриваются на уровне конституции и, соответственно, проводятся и в таких государствах, как Дания, Ирландия, Норвегия, Финляндия, Франция, Швеция.

Что касается административных референдумов, то на них рассматриваются вопросы управленческого характера, в частности изменение административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст. 132 Конституции Италии, ст. 29 Основного закона ФРГ); досрочное прекращение полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 Конституции Австрии).

В особую группу необходимо выделить такой вид, как консультативный референдум, который используется для выявления общественного мнения по тому или иному важному вопросу государственной и общественной жизни. Например, в Швеции консультативные референдумы проводились по вопросам запрещения спиртных напитков (в 1992 г.), реформы пенсионного обеспечения (в 1957 г.), использования ядерной энергии (в 1980 г.).

В литературе выделяют и другие виды референдумов в зависимости от инициирующего субъекта (правительственные, парламентские, президентские, народная или специальная инициатива), обязательности и других обстоятельств.

Право участия в референдуме

Законодательство зарубежных стран, как правило, фиксирует положения, согласно которым право участия в референдумах предопределяется активным избирательным правом на участие в выборах в нижнюю палату парламента. Аналогичный принцип действует и для местных референдумов. Например, согласно ч. 1 § 5 Федерального закона Австрии о народном голосовании 1958 г. (в ред. 1972 г.) «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании проведения народного голосования (§ 2 ч. 1) владеют правом участия в выборах в Народный совет». Статья 94 Конституции Словакии закрепляет следующее положение: «Каждый гражданин, который имеет право избирать членов Национального совета Словацкой республики, имеет право голоса на референдуме» .

Аналогично решаются во всех зарубежных государствах и другие вопросы: равенства, свободного или обязательного участия в референдуме, непосредственного тайного голосования, с теми же гарантиями, что и на выборах.

Определение результатов референдума

Референдум признается состоявшимся, если в нем приняли участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% + 1 голос) положительно ответили на поставленный вопрос.

Так, ч. 2 ст. 73 Конституции Македонии предусматривает, что решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что больше половины от общего количества принимало участие в голосовании. В то же время Конституция Намибии 1990 г. в п. «в» ч. 3 ст. 132 предусматривает, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме только в случае, если будет поддержана 2/3 от общего количества поданных голосов.

Правовые последствия референдума

В конституциях и текущем законодательстве зарубежных стран трудно найти ответ на этот вопрос. В соответствии с и. 2 ст. 98 Конституции Словакии предложения, одобренные референдумом, обнародуются Национальным Советом и становятся законом. А согласно п. 1 ст. 99 этой же Конституции результаты референдума могут быть частично или полностью аннулированы конституционным законом, принятым Национальным Советом через три года после того, как решение вступило в силу.

Конечно, референдум является общепризнанной и перспективной формой непосредственной демократии, которая обеспечивает народу соответствующей страны непосредственное участие в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Но к подготовке и проведению референдумов нужно относиться со всей ответственностью всем субъектам конституционноправовых отношений.

Выводы

Выборы — способ формирования государственных органов, основанный на волеизъявлении в форме голосования непосредственно народа либо уполномоченных на то лиц. Это важнейшее завоевание демократии, с помощью которого народ осуществляет свою власть.

Непосредственно гражданами избираются: парламент (или его нижняя палата); в ряде стран — глава государства (президент); органы местного самоуправления; в ряде стран (в частности, англоязычных) — судьи и атторнеи (прокуроры).

Коллегией уполномоченных лиц избираются: в раде стран — президент (членами парламента); премьер-министр (членами парламента); судьи высших судов; генеральный прокурор; иные должностные лица.

С помощью выборов также формируются ученые советы вузов; избираются ректоры, руководящие органы политических партии, коммерческих и общественных организаций, иные органы и руководители.

Основополагающие принципы современных выборов: их всеобщий характер; свободное участие граждан; прямое (косвенное) голосование; равное голосование; тайное голосование.

• [1] Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обзор. СПб., 1896. С. 19.