Муниципальная служба. 
Муниципальное право

Сущность и правовая основа муниципальной службы

Муниципальная служба — важнейший институт реализации публичной власти в нашей стране. Служба в органах местного самоуправления представляет собой один из видов социальной деятельности, являющейся необходимым условием эффективного функционирования государства и общества. Муниципальная служба обладает чертами, общими для всех видов служебной деятельности, а также особенностями, позволяющими говорить о том, что это новый вид публичной служебной деятельности.

Впервые понятие «служилых людей» как группы лиц, состоящих на службе государства, появилось в России еще в XV в. Тогда служилые люди владели земельными наделами (поместьями) под условием «несения службы» (думные бояре, думные дворяне, окольничьи, думные дьяки). С XVI в. стали осуществлять набор служилых людей и за службу давать им жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К ним относились стрельцы, пушкари, городовые, казаки. При Иване Грозном сложилась практика ведения разрядных книг, в которые заносились записи о назначениях служилых людей на должности. Книга велась в Разрядном приказе. При Петре I разрядные книги были отменены и стал употребляться термин «чиновник» — служащий государству и жалованный чином. В принятой «Табели о рангах» было установлено 14 классов для чиновников на государственной службе, включая звания, оплату труда, порядок прохождения службы. Закон о гражданской службе 1896 г. обобщил нормы и опыт предшествующего правового регулирования служебной деятельности и обеспечивал правовое регулирование этих вопросов вплоть до 1917 г. В 1922 г. были приняты «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», которые в течение более чем 70 лет были единственным актом общего характера по вопросам служебной деятельности.

В советский период служба в органах управления местных Советов не выделялась в качестве особого, самостоятельного вида службы, а рассматривалась как государственная служба. Она основывалась на общих принципах государственного управления и каких-то особых, существенных отличий от государственной службы, осуществляемой на более высоких уровнях государственного управления, не имела.

На первом этапе становления местного самоуправления (1990—1993) также не было различий между служащими, работающими в органах местного самоуправления, и государственными служащими. Принятые в тот период законы о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР» — не использовали понятие «муниципальная служба».

Формирование муниципальной службы и выделение ее в качестве самостоятельного института обусловлено окончательным переходом от советской модели организации власти на местах к организации местной власти на началах самоуправления, а также закреплением конституционного статуса местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти.

Конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления, выражающийся в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), позволяет говорить и о самостоятельности органов местного самоуправления при решении кадровых вопросов, в осуществлении кадровой политики. С учетом конституционных положений федеральное законодательство разграничило публичную служебную деятельность на муниципальную службу и государственную службу. Первым законом, закрепившим статус муниципальной службы, был Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В современных условиях правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, в которых определяются порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципального служащего, гарантии для муниципальных служащих.

Муниципальная служба имеет много общего с государственной гражданской службой в механизме правового регулирования, хотя содержательно отличается от нее. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые был закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этот принцип получил дальнейшее развитие.

В современных условиях взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ проявляется в обеспечении:

• — единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;
• — единства ограничений и обязательств при прохождении службы;
• — единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации служащих;
• — взаимозачета стажа муниципальной и государственной гражданской службы при исчислении стажа службы;
• — соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий служащих;
• — соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения служащих, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Закон о муниципальной службе (ст. 2) установил, что:

• 1) муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан;
• 2) эта служба осуществляется на постоянной основе;
• 3) такая служба возможна только на должностях муниципальной службы;
• 4) должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта);
• 5) это деятельность, оплачиваемая за счет средств местного бюджета.

Таким образом, муниципальная служба представляет собой особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемой на основе положений федерального законодательства, законодательства субъекта РФ, устава муниципального образования гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, путем заключения трудового договора (контракта), на платной основе, с целью обеспечения полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, также осуществления отдельных государственных полномочий, на основе сочетания общегосударственных интересов и задач, решаемых на местном уровне.

Основными задачами муниципальной службы являются:

• — обеспечение эффективной работы органов местного самоуправления, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
• — исполнение положений Конституции РФ, действующего законодательства, устава и иных муниципальных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования;
• — обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
• — отражение в принимаемых муниципальных правовых актах прав и законных интересов жителей муниципального образования;
• — защита интересов муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно решают вопросы формирования кадрового состава муниципальных служащих, включая подготовку кадров для муниципальной службы и дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих, подбор, расстановку и управление персоналом муниципальной службы, их аттестацию и другие вопросы прохождения муниципальной службы. Органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение законодательства, регулирующего прохождение муниципальной службы, осуществляют ведение кадрового делопроизводства, консультирование муниципальных служащих по вопросам их правового положения, предоставления льгот и гарантий, связанных с муниципальной службой, а также формирование кадрового резерва на замещение должностей муниципальной службы, ведение реестра муниципальных служащих, организацию работы по повышению квалификации и переподготовке муниципальных служащих.

В Российской Федерации муниципальная служба основывается на определенных принципах, важнейшие из которых закреплены в Законе о муниципальной службе. Это принципы:

• а) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
• б) равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
• в) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
• г) стабильности муниципальной службы;
• д) доступности информации о деятельности муниципальных служащих;
• е) взаимодействия с общественными организациями и гражданами;
• ж) единства основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
• з) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
• и) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• к) внепартийное™ муниципальной службы.