Понятие и структура системы национального законодательства

В наиболее общем виде национальное законодательство — это совокупность формально-юридических источников права, используемых в процессе правового регулирования в том или ином государстве.

Для России основным формально-юридическим источником права является нормативно-правовой акт. Поэтому, говоря о системе российского законодательства, следует дать следующее определение: система национального законодательства — это совокупность действующих в пределах юрисдикционной территории государства нормативно-правовых актов, регламентирующих процессы правотворчества и реализации права.

Систему национального законодательства характеризует следующие признаки.

Публичность — нормативно-правовые акты, в комплексе образующие систему законодательства, принимаются от имени всех и действуют в отношении всех лиц, находящихся в пределах юрисдикции субъекта правотворчества.

Формальность — законодательство представляет собой совокупность соответствующим образом оформленных документов — законодательных актов. Причем обязательным условием приобретения законодательным актом юридической силы является наличие у него соответствующих реквизитов (названия, указания места и времени принятия и т. д.).

Иерархичность — нормативно-правовые акты, образующие систему законодательства, располагаются в порядке последовательного убывания юридической силы. При этом нижестоящие нормативно-правовые акты черпают юридическую силу из вышестоящих. Основным по юридической силе нормативным актом российского законодательства является Конституция РФ, выступающая в качестве документа, обладающего высшей юридической силой.

Непосредственная связь с государством — законодательные акты принимаются от имени государства или с его разрешения, их реализация обеспечивается при помощи системы государственных гарантий и санкций.

Непосредственная связь национального законодательства с пространством и временем — в отличие от системы права, которая в силу абстрактности непосредственным образом не связана с какимлибо пространственным масштабом либо временным промежутком, система законодательства формируется на базе действующих в данный временной период и в данном государстве нормативно-правовых актов и, соответственно, непосредственным образом зависит от этих «переменных величин».

Динамичность — предполагает зависимость построения системы законодательства от воли и усмотрения государства, представленного как компетентными государственными органами, так и отдельными должностными лицами (чиновниками), а также политическими силами, осуществляющими лоббистскую деятельность (политическими партиями, парламентскими фракциями и др.). Объем отраслей законодательства определяется в России в соответствии с классификатором правовых актов, одобряемым Указом Президента РФ и публикуемым в «Собрании законодательства РФ». В настоящее время классификатор выделяет более 20 массивов отраслей законодательства^[1].

Внутренняя согласованность предполагает действие нормативноправовых актов не изолированно, а последовательно.

Пример Применение норм уголовного кодекса не может осуществляться вне сроков и процедур, закрепленных в уголовно-процессуальном и уголовно-исполнительном кодексах.

Структура системы национального законодательства предполагает вертикальное и горизонтальное деление^[2][3].

Вертикальное деление системы законодательства основывается на принципах субординации, подчинения, иерархичности.

Критерием вертикального деления системы законодательства является юридическая сила нормативно-правового акта. В свою очередь, юридическая сила нормативного акта зависит как от его формы (законы, подзаконные акты), так и от уровня, на котором этот акт принят (акты, принятые на федеральном, региональном, локальном уровнях) (обычно в научной литературе авторы ограничиваются разграничением федерального и регионального уровней законодательства. Конечно, можно выделить и третий уровень системы законодательства — муниципальный, и четвертый — локального регулирования. — Р. Р.)з.

Рассматривая проблему структурирования системы современного российского законодательства, следует констатировать, что в настоящий момент оно представляет собой достаточно сложное образование, включающее нормативные правовые акты, объединяемые как вертикальными, так и горизонтальными связями.

Вертикальная структура системы отечественного законодательства может быть представлена тремя уровнями: Конституция России — общегосударственное (федеральное) законодательство — региональное законодательство.

Особое место конституции в системе законодательства обусловлено прежде всего ее двойственным статусом. Во-первых, конституция представляет собой квинтессенцию (содержательную основу) российского законодательства, поскольку любой нормативный правовой акт, независимо от его места в структуре законодательной системы, в своей основе содержит конституционные положения и принципы. В этом смысле думается, можно говорить о «конституционном духе» закона. Во-вторых, сама конституция является нормативным правовым актом прямого действия и высшей юридической силы.

Однако обособление конституции в системе законодательства, с нашей точки зрения, не меняет природы ее юридической формы. Это форма закона. Обособленность и особенность этого закона проявляется в его характеристике в качестве основного закона государства. Прямое действие и высшая юридическая сила конституции как основного закона наиболее ярко проявляется в случае ее применения (главным образом, судебной властью) в процессе разрешения правового конфликта, при котором вскрывается противоречие между законом или подзаконным нормативным правовым актом с одной стороны и конституцией с другой. Конституция как основной закон государства подлежит прямому применению также в случае отсутствия непосредственной законодательной регламентации, когда такая регламентация требуется в силу правовой природы объекта юридического регулирования.

Трактовка природы юридической формы конституции как основного закона (хотя формально такая характеристика в тексте действующей Конституции РФ не встречается) должна быть распространена на уровень регионального законодательства применительно к конституциям и уставам субъектов Федерации. Понимание этих нормативных правовых актов регионального уровня именно в качестве законов (основных законов субъекта Федерации) позволит исключить многие нелепости юридико-технического свойства, возникшие в правовой теории и особенно законотворческой практике в связи с формально-юридическим «неупоминанием» конституций и уставов субъектов РФ в качестве региональных законов и их формальном обособлении от иных актов законодательства субъекта Федерации (см., например, ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Предлагаемое обособление Конституции в системе законодательства позволяет, кроме того, разрешить заложенную в самом тексте Конституции РФ коллизию, связанную с соотношением юридической силы актов национального законодательства и международных публичноправовых актов. В любом случае акты, действующие на территории России (в т.ч. и международные) не должны противоречить конституции.

В этой связи возникает вопрос о толковании нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая провозглашает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Представляется, что системное единство и непротиворечивость указанной нормы с ч. 1 той же ст. 15 Конституции достижимо лишь в случае, если речь идет об имплементированных нормах и принципах международного права. Сам же процесс имплементации, как известно, происходит посредством принятия федеральных законов о ратификации международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Кстати говоря, эти законы подлежат обязательному рассмотрению в верхней палате парламента — Совете Федерации — палате «регионального представительства».

Общегосударственное (федеральное) законодательство включает в себя нормативные правовые акты, распространяющие свое властное воздействие на всю территорию государства и на всех субъектов, подпадающих под государственную юрисдикцию. На данном уровне представляется целесообразным выделять первичные акты (акты прямого действия), к числу которых, на наш взгляд, следует отнести федеральные конституционные законы и федеральные законы. При этом следует подчеркнуть, что в структуре федеральных конституционных законов и федеральных законов (органического и текущего законодательства) находится место для международных публично-правовых актов, имплементированных в систему национального законодательства, а также нормативных указов главы государства — президента, издаваемых по вопросам, правовая природа которых требует их юридической регламентации в форме актов федерального законодательства.

Иерархическое структурирование данной подсистемы осуществляется в следующем порядке: федеральные конституционные законы — федеральные законы — подзаконные акты федерального характера. Нормативные указы президента могут быть включены в данную систему в том случае, если отсутствует соответствующий федеральный конституционный или федеральный закон.

Пример Создание Федеральной службы войск национальной гвардии было осуществлено в соответствии с Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации», в котором определялось, что он действует «впредь до принятия соответствующего федерального закона». Федеральный закон № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» был принят 3 июля 2016 г. Таким образом указ президента имел юридическую силу федерального закона около трех месяцев.

Соотношение нормативных правовых актов подзаконного характера определяется горизонтальными (координационными) связями.

Региональное законодательство представлено иерархической структурой: конституции (уставы) субъектов федерации — законы субъектов — подзаконные акты. При этом соотношение подзаконных нормативных правовых актов так же, как и на общегосударственном уровне, определяется горизонтальными (координационными) связями.

Говоря о соотношении общегосударственной и региональной законодательной подсистем, следует отметить, что традиционно такое соотношение рассматривается в контексте иерархической соподчиненности региональных актов общегосударственным (федеральным). Такой подход представляется противоречащим как ст. 71, 72 Конституции РФ, так и основополагающим принципам федерализма. В федеративном государстве взаимодействие субъектов с федеральным центром строится на основании принципа разграничения предметов ведения и распределения полномочий. При этом наряду с вопросами, отнесенными к исключительному ведению федерации, выделяются вопросы совместного ведения, а также вопросы, решение которых отнесено к исключительному ведению субъектов федерации, в пределах которых органы государственной власти регионов обладают правом на собственное правовое регулирование в форме издания актов регионального законодательства, реализуя таким образом принадлежащую им государственную власть. Следовательно, соотношение федерального и регионального законодательства должно определяться как вертикальными (иерархическими), так и горизонтальными (координационными) связями. При этом в качестве основного принципа следует рассматривать принцип непротиворечия, в соответствии с которым законодательство субъектов федерации не должно противоречить положениям, закрепляемым на общегосударственном уровне, и вместе с тем общегосударственное законодательство не должно ущемлять законные интересы субъектов и вторгаться в сферу вопросов, отнесенных к их предметам ведения.

Горизонтальное деление системы законодательства основывается на принципах последовательности и формально-юридического равенства законодательных актов, издаваемых одним нормотворческим органом.

Пример Федеральные законы, независимо от предмета правового регулирования, наделены одинаковой юридической силой и соотносятся друг с другом в «горизонтальной плоскости». То же самое можно сказать о подзаконных нормативных правовых актах издаваемых органами исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами и т. п.).

ональной законодательной системы, оценить их организационную и функциональную эффективность.

• [1] Классификатор правовых актов (одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.№ 511.
• [2] Белоусов С. А. Система российского законодательства: трехуровневая вертикальная субординация // Известия Саратовского университета. Т. 15. 2015. № 4. С. 425—431; Лебедев В. А. Понятие и структура системы законодательства Российской Федерации в отечественной конституционно-правовой доктрине // Проблемы права. 2015.№ 6(54). С. 13—18; Турышев А. А. Структура и динамика изменений российского законодательства // Правовые технологии. 2016. № 2(8). С. 1.
• [3] Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовыхактов в СССР. М" 1987. С. 59.