Формы участия прокурора в гражданском процессе

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • основания участия прокурора и юридическую сущность формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
• • разновидности форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве и их содержание;
• • процессуальное положение прокурора в гражданском судопроизводстве;

уметь

• • правильно и своевременно реагировать на нарушение прав, интересов и свобод граждан, а также охраняемых интересов общества и государства путем применения верного основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
• • обеспечить защиту прав, интересов и свобод человека и гражданина, верховенство закона, единство и укрепление законности, а также защиту охраняемых законом интересов общества и государства путем выбора той формы участия прокурора, которая предусматривается законом в конкретном случае;

владеть

• • системой знаний, позволяющей охарактеризовать основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
• • навыками поиска в целях защиты прав, интересов и свобод граждан, а также охраняемых интересов общества и государства оптимальной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве;
• • навыками работы с процессуальными документами и проверки правильности их оформления.

Ключевые слова: основания участия прокурора, юридическая природа и сущность формы участия прокурора, разновидности форм участия прокурора, содержание форм участия прокурора, процессуальное положение прокурора, гражданское судопроизводство.

Основания и формы участия прокурора в гражданском процессе

Пункт 3 ст. 35 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Таким образом, Закон о прокуратуре в качестве основной цели, обусловливающей участие прокурора в гражданском судопроизводстве, выделяет необходимость защиты следующих объектов:

• — права граждан;
• — публичный интерес.

Пункт 4 ст. 27 Закона о прокуратуре содержит положение о том, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в случаях, когда:

• — пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы;
• — нарушены нрава и свободы значительного числа граждан;
• — в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Следует отметить, что не являются равнозначными термины «неопределенный круг лиц», употребляемый в ГПК РФ, и «значительное число граждан», используемый в Законе о прокуратуре^[1].

Согласно разъяснению Пленума ВС РФ под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов (заявителей), указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела^[2]. К делам о защите неопределенного круга лиц относятся дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26 ГПК РФ), а также некоторые другие категории дел, например споры о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде.

Значительное число граждан — это всегда индивидуально определенная группа лиц, каждое лицо должно быть указано в заявлении и в решении, каждое из них извещается о времени и месте судебного заседания и участвует в нем в качестве истца^[3].

Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве, по мнению А. Л. Иванова, можно определить как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в гражданский процесс. Среди них следует различать, во-первых, правовые основания — норму закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен вступить в гражданский процесс; во-вторых, фактические основания — обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс. Указанные основания участия прокурора в гражданском процессе представляют собой единое целое и обусловливают необходимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве^[4].

К числу оснований участия прокурора в инициативной форме следует отнести:

• — заявление гражданина, адресованное в прокуратуру, содержащее просьбу об обращении в суд;
• — результаты прокурорской проверки, которая проводится по месту, где допущено нарушение, либо специализированной прокуратурой, если речь идет о нарушениях в сфере природоохранного законодательства. Прокурор обращается в суд с иском лишь в том случае, если в результате проведенной проверки будут обнаружены и установлены нарушения прав заявителя.

Нормативная основа участия прокурора в гражданском судопроизводстве определяется: ГПК РФ, СК РФ, Законом о прокуратуре, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181 и другими актами.

Статья 45 ГПК РФ указывает, что прокурор участвует в гражданском судопроизводстве посредством:

• 1) обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
• 2) вступления в уже начавшийся процесс для дачи заключения по делу.

В ГПК РФ прямо нс разъяснен вопрос о возможности одновременного участия прокурора в процессе в двух процессуальных формах: путем подачи заявления в защиту прав личности и публичного интереса и дачи заключения по делу. Ответ содержится в Определении КС РФ от 20.06.2006 № 165−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Френкель Илоны Владимировны на нарушение ее конституционных прав частями первой и второй статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», а также Определении КС РФ от 20.06.2006 № 176−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Абдурахмановой Людмилы Бегляровны на нарушение ее конституционных прав частями первой и второй статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». По мнению заявительниц, одновременное участие в деле прокурора, обратившегося в суд с заявлением в защиту прав и интересов субъекта РФ, и его же участие как прокурора, чье участие в деле обязательно по делам о выселении, нарушает их права, гарантированные Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ указал, что вопрос о процессуальном положении прокурора в гражданском судопроизводстве уже им исследовался (Постановление КС РФ от 14.04.1999 № 6-П). Предусмотренные ст. 45 ГПК РФ обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц и вступление прокурора в уже начавшийся процесс представляют собой две различные процессуальные формы участия прокурора в деле; прокурор не может выступать в процессе одновременно в двух процессуальных формах. В случае обращения прокурора в суд с заявлением о защите прав и законных интересов других лиц он пользуется процессуальными правами истца; использование в этом случае процессуальных полномочий, предоставленных прокурору как особому участнику процесса в соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

В гл. 24 и 26 ГПК РФ содержатся статьи, толкование которых может привести к выводу, что по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации прокурор способен реализовать одновременно две формы участия, а именно: инициирование возбуждения производства по делу и вступление в процесс в целях дачи заключения. В частности, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ предусматривает, что прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону полностью или в части. В то же время ч. 2 ст. 252 ГПК РФ устанавливает, что заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. Аналогичные положения содержатся в ст. 259 и 260.1 ГПК РФ. Совершенно очевидно, что подобный вывод неверен. Подтверждение этому содержится в п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: в случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу; если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным внести дополнение в ГПК РФ, разъясняющее, что совмещение форм участия прокурора в одном производстве не допускается. Разумеется, предварительно следует предусмотреть отдельную статью, содержащую определение формы участия прокурора и перечисляющую данные формы.

В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2003 № 8−15−2003 говорится о том, что полномочия по участию прокурора в гражданском процессе в суде общей юрисдикции реализуются в трех формах (обращаем внимание, что термин «формы участия прокурора» употребляется лишь в данном документе). Таким образом, две формы, предусмотренные ГПК РФ, дополняются еще третьей формой в виде апелляционного, кассационного и надзорного обжалования судебных постановлений по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор.

В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181 содержится положение, согласно которому к обязанностям прокурора относятся следующие:

— участие в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров в защиту прав, свобод и законных интересов лиц, указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе по заявлениям и представлениям о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам;

• — вступление в процесс на любой его стадии и дача заключений по делам о выселении, о восстановлении па работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими законами;
• — апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор;
• — рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов, но гражданским делам, в которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях.

Таким образом, можно предположить, что поскольку указанным выше документом выделяется четыре группы обязанностей, то и форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве насчитывается четыре. Однако прежде чем делать подобные выводы, необходимо обратиться изначально к понятию термина «форма участия прокурора» .

Следует отметить, что дефиниции «форма участия прокурора» не нашлось места в российском законодательстве. Упоминание о формах участия прокурора содержится в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2003 № 8−15−2003. В п. 1 указанного письма говорится о том, что полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве реализуются в трех формах посредством обращения в суд с заявлениями, дачи заключения, принесения представлений.

Согласно Толковому словарю Ожегова, форма — это способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением.

Таким образом, форма участия прокурора в гражданском судопроизводстве — это способ осуществления прокурором процессуальной деятельности в гражданском судопроизводстве, который выражается в комплексе полномочий прокурора, объединенных общими задачами.

Традиционно в науке выделяется две формы участия прокурора: подача иска (заявления) прокурором в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; а также вступление в процесс для дачи заключения по делу. Каждая из названных форм участия прокурора представляет способ осуществления процессуальной деятельности прокурором. Иными словами можно сказать, что прокурор осуществляет свою деятельность в гражданском процессе путем предъявления заявления в суд и при помощи дачи заключения по делу. Указанные способы осуществления процессуальной деятельности прокурором реализуются посредством совершения разнообразных действий, которые выражаются в процессуальных правах и обязанностях прокурора в гражданском судопроизводстве. В силу особого статуса прокурора как должностного лица его процессуальные права и обязанности следует именовать процессуальными полномочиями. Процессуальные полномочия прокурора в каждом из способов осуществления процессуальной деятельности направлены на реализацию конкретных задач. Таким образом, полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, реализация которых позволяет решать поставленные перед ним задачи.

Первая форма участия прокурора, которая выражается в подаче иска (заявления) в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, формируется из комплекса процессуальных полномочий:

• — по составлению заявления;
• — поддержанию своих требований во время судебного разбирательства;
• — изменению предмета и оснований иска;
• — увеличению или уменьшению размера исковых требований;
• — отказу от поданного заявления;
• — участию в доказывании и др.

Приведенные выше полномочия прокурора объединяет то, что они все совершаются для того, чтобы была достигнута единая задача: обеспечение реализации конституционного права отдельных субъектов на судебную защиту.

Вторая форма участия прокурора, которая выражается в даче заключения по делу, формируется из следующих полномочий:

• — по установлению и исследованию фактических обстоятельств дела;
• — юридическому обоснованию фактических обстоятельств дела;
• — формированию юридически обоснованной позиции прокурора по отдельным вопросам, возникшим в ходе судебного разбирательства, и по существу заявленных требований;
• — уведомлению суда, рассматривающего дело, о позиции прокурора, составляющей основу заключения по делу, и др.

Данные полномочия прокурора объединены следующей задачей: оказание помощи суду при отправлении правосудия.

Апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор, также состоит из совокупности процессуальных полномочий, таких как:

• — составление апелляционного, кассационного и надзорного представления;
• — предъявление апелляционного, кассационного и надзорного представления в сроки, предусмотренные законом, и др.

Указанные полномочия прокурора направлены па реализацию такой задачи, как предупреждение вынесения незаконных и необоснованных судебных постановлений.

Любопытно, что в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181 ничего не упоминается о таком полномочии прокурора, как подача представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу. Очевидно, что и указанное полномочие также состоит из совокупности процессуальных действий по составлению и предъявлению подобного представления. Однако предпринимая попытку определить задачу, преследуемую прокурором при осуществлении указанного полномочия, можно сделать вывод о том, что задача находится в плоскости обеспечения реализации конституционного права на судебную защиту.

В указанном выше приказе Генеральной прокуратуры РФ содержится четвертая разновидность полномочий прокурора: рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях. В п. 13 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181 содержится разъяснение относительно этого полномочия: в частности, прокурорам предписано принимать на рассмотрение заявления об обжаловании судебных постановлений в кассационном порядке и в порядке надзора только от лиц, имеющих такое процессуальное право; при рассмотрении обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в которых принимал или вправе был принимать участие прокурор, руководствоваться требованиями ГПК РФ, законодательством, регулирующим спорные правоотношения, судебной практикой ВС РФ, решениями КС РФ и судебной практикой ЕСПЧ; при отказе в удовлетворении обращения составлять мотивированное заключение и о принятом решении сообщать заявителям. Однако представляется, что данное полномочие находится за рамками гражданского судопроизводства. Ведь перечисленные выше действия прокурора, такие как принятие заявлений об обжаловании судебных постановлений и рассмотрение их на предмет законности вынесенных судебных постановлений, совершаются до того момента, как соответствующее представление будет подано в суд (кроме того, в случае отказа в удовлетворении обращения представление вообще не подается в суд). Следовательно, некорректно будет говорить о том, что четвертый вид полномочий реализуется в гражданском судопроизводстве.

Следует обратить внимание и на формулировку, содержащуюся в п. 2 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 № 181, определяющую рассмотренные выше полномочия прокурора как «основные обязанности прокуроров, обеспечивающие участие в гражданском процессе», т. е. не обязанности прокурора в гражданском судопроизводстве, но обязанности, обеспечивающие его участие в гражданском судопроизводстве.

Таким образом, на основании всего изложенного можно сделать следующие выводы.

• 1. Форма участия прокурора в гражданском судопроизводстве — это способ осуществления прокурором процессуальной деятельности в гражданском судопроизводстве, который выражается в комплексе полномочий прокурора, объединенных общими задачами.
• 2. Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, реализация которых позволяет решать поставленные перед ним задачи.
• 3. Дифференциация форм участия прокурора зависит от задач, на достижение которых направлен комплекс процессуальных полномочий прокурора.
• 4. Первая форма участия прокурора, которая выражается в подаче иска (заявления) в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, направлена на обеспечение реализации конституционного нрава отдельных субъектов на судебную защиту.
• 5. Вторая форма участия прокурора, которая выражается в даче заключения по делу, направлена па оказание помощи суду при отправлении правосудия.
• 6. Апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор, совершается для достижения самостоятельной задачи — предупреждения вынесения незаконных и необоснованных судебных постановлений.

• [1] Артамонова E. М. Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве: автореф, дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 19.
• [2] БВС. 2004. № 11.
• [3] Бахарева О. А., Ерохина Т. П. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: курс лекций / под ред. О. В. Исаенковой. С. 19.
• [4] Иванов А. Л. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве.