Понятие и историческое место государственной службы

Происхождение и историческое место государственной службы

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Всякие разговоры экстремальных коммунистов об отмирании государства, всякие разговоры «демократов-перестройщиков» о вреде для общества административно-командной системы основаны либо на злом умысле, либо на сознательной спекуляции неграмотностью в обществе для достижения своих личных, клановых или иных целей. Такие разговоры не основаны на достижениях науки.

Проследим появление государственной службы и государственных служащих в истории цивилизации.

Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.

Основываясь на научных достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь Л. Моргана. Ф. Энгельса, М. О. Косвена о первобытном обществе, научно не оспоренных пока никем, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной службы.

Схематично можно следующим образом представить периодизацию развития человеческого общества, на основе которой определяется появление основных институтов его организации, в том числе и государственной службы.

В период дикости и варварства, как этапов развития организации человеческого общества, основными формами организации популяции, совокупности индивидов для осуществления совместного труда (а именно на совместном труде, разделении труда среди членов общества основан прогресс общества) являлись: семья, род, фратрия, племя, нация, национальность и другие.

На ранних этапах дикости человечества люди занимались в основном собирательством, подбиранием того для обеспечения своей жизни и выживаемости, что давала сама природа без участия в этом человека. Это были собирание растений, плодов и охота на диких животных. Такой способ выживания человека, такой способ организации производительных сил, их уровень развития можно приравнять условно к нулевому. При этом, допустим, при добывании мяса мамонта, если удавалось его загнать, убить и поделить плоды добычи, уровень самообеспеченности такими благами был очень низким. Способов сохранения мяса было мало, впрок запастись было трудно. Эта ситуация чем-то напоминает и современное положение в стае, например, волков, когда, задрав добычу, волки наедаются до изнеможения, а потом переваривают в логове, пока в очередной раз голод не выгонит их на поиски новой добычи. На этом основании, на собирательстве, в том числе и нефти, разумное существо — человек не мог строить свое благосостояние, основывать устои жизни и деятельности.

Первым крупным мировым разделением труда стало скотоводство. Человек понял, что. чем гоняться за звездами, мамонтами, гораздо удобнее и выгоднее завести маленькую козу, пасти ее и получать гарантированные продукты, молоко, мясо для удовлетворения своих потребностей, шерсть для одежды. При этом затраты труда невелики, а гарантированность достатка и самообеспеченности становилась высокой. Человек переставал быть зависимым от природы полностью, он мог планировать свою жизнь с некоторой долей предсказуемости, с некоторой гарантией.

И в настоящее время в период социальных катаклизмов человек обращается к благам первого крупного разделения труда, имеются примеры, даже описанные в литературе, когда, не надеясь на государственную форму организации жизнеобеспечения общества, люди заводили коз как средство гарантированного выживания. Это в поэтической форме описано, например, в романе Ф. Гладкова «Цемент», когда в результате разгрома экономики России в 20-х годах XX века даже «победивший пролетариат» переходил на козье молоко.

Второе крупное разделение труда — появление промышленности, ремесленников, рабочих.

Специалисты государственного управления — государственные служащие — появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Формирование же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс — интеллигенцию.

А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» 1. Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы, кроме практики Великобритании, не идеализирующей формальную определенность обязанностей государственной службы. Например, матросы Одиссея являлись государственными служащими вне зависимости от нормативного регулирования их статуса, оформления их полномочий, так как от имени государства выполняли функцию государственного принуждения. В таком же смысле можно оценивать и деятельность добровольной народной дружины в коммунистическом государстве, ее нельзя назвать государственной службой только потому, что дружинникам не платили жалованье, но государственную функцию охраны публичного порядка они выполняли (а потому и определенными административными полномочиями по отношению к не подчиненным им гражданам они обладали). И признание этого факта со стороны граждан здесь ни при чем, власть одностороння.

Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.

Обычно стадии управленческой деятельности включают последовательность действий государственного служащего от принятия управленческого решения до его принудительной реализации. Вектор управленческой деятельности вместе с распространенными в юриспруденции соответствующими этим стадиям терминами можно представить следующим образом:

Каждая из этих функций в соответствии с теорией управления сама по себе представляет довольно сложный комплекс действий государственного служащего и имеет собственное название, приводимое в нижней части схемы. Так. стадия принятия нормы включает сбор исходных данных об управляемом процессе, разработку концепции правового регулирования, издание правового акта управления, регистрацию акта в Министерстве юстиции, публикацию и доведение его до управляемых. Исполнение составляет стадию управленческой деятельности, когда управляемые субъекты самостоятельно исполняют в ординарном порядке направленные им предписания. При этом государственный орган через своих должностных лиц контролирует соответствие деятельности управляемых субъектов своим распоряжениям. При нормальном ходе дела необходимость в последующих стадиях алгоритма управленческой деятельности отпадает.

Но такое развитие событий является не характерным для правового метода регулирования общественных отношений, ибо при отсутствии необходимости государства вмешиваться в деятельность управляемых субъектов не требуется и правовое регулирование. Право в отличие от морали — это такие правила поведения, которые обеспечиваются принудительной силой государства. Если же принуждать не надо, и общество живет по коммунистическим «простым нормам нравственности», то это положение предполагается только в коммунизме, где мораль общества не расходится с велениями государства. Но тогда и государства не должно быть, оно, по мнению коммунистов, отомрет. Поэтому для правового способа организации общественной жизни, характерного для государства, наиболее важной является третья стадия алгоритма управленческой деятельности, когда к не соблюдающим правовые предписания необходимо применять принуждение, ответственность, ввиду их неумения или нежелания выполнять правовые нормы. Именно эта стадия должна привлекать наибольшее внимание юристов, ибо применение принуждения почти всегда болезненно. Для того чтобы обжаловать действия администрации в этом случае, создать условия защиты управляемых субъектов от некомпетентности государственных должностных лиц или злоупотребления ими своими служебными полномочиями существует четвертая стадия алгоритма управленческой деятельности, предполагающая наличие всей правовой инфраструктуры государства: юристов, судов, тюрем, лагерей.

Но всегда функцией государственного служащего является контроль и оперативная реакция на любые обстоятельства функционирования контролируемых государством параметров государственно организованного народа.

Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства — ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм, но крайней мере на современном этапе развития производственных отношений. Остается непревзойденной идея Ф. Энгельса1 о том. что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития.

Противопоставление государства так называемому гражданскому обществу проводилось «демократами» в период активного развала государства, СССР, в 80−90-х годах XX века. Впрочем, развал СССР, вероятно, произошел из-за обычного закона конкурентного характера развития экономики, когда любой конкурент, а США таковым являются, использует и экономические, и идеологические (противопоставление государства гражданскому обществу) рычаги, равно как и внутреннюю агентуру в стане врага для подрыва экономики конкурента, СССР, и всегда один из конкурентов добивается победы над слабым, неконкурентоспособным противником. Выполняется эта работа специалистами государственного управления, профессиональными государственными служащими.

Государственная служба — это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функции государства.