Зарождение законодательства о социальном обеспечении в конце XVIII–XIX вв

Впервые государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий была установлена в законодательном порядке в России в 1775 г. По Указу Екатерины II «Учреждение для управления губернией» создавалась новая система благотворения с новым управленческим аппаратом, финансами, направлениями и методами деятельности. Губернская реформа 1775 г. вызвала к жизни совершенно новые для России учреждения.

В каждой губернии для заведования делами общественного призрения предусматривалось создание под председательством губернаторов особых Приказов общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, дома для сумасшедших, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей).

В 33 губерниях страны появились приказы, в ведение которых были переданы все медицинские и благотворительные учреждения, все категории нуждавшихся в призрении и пенсионном обеспечении. Приказы были относительно самостоятельны в своей работе, могли привлекать к участию в благотворении местное население, кроме государственных финансов использовали и местные источники (проценты на недвижимость, доходы от местной промышленности, пенные и штрафные деньги, частные пожертвования и др.). Получив в 1775 г. по 15 тыс. руб. от центральной власти, приказы через 50 лет располагали совокупным капиталом в 25 млн руб.

Городам, обществам, селениям и частным лицам было предоставлено право создавать общественные заведения, а Городовое положение 1785 г. узаконило отчисления части городских доходов Приказам общественного призрения.

При Екатерине II в России был учрежден первый инвалидный дом. Инвалидные дома — военные богадельни для призрения раненых, болезненных и престарелых воинов и их семейств. Инвалидами считались лица, ставшие по какимлибо причинам не способными к труду. При этом различали полуинвалидов — тех, кто мог исполнять некоторые работы и не требовал за собой постороннего ухода, инвалидов — лиц, нс способных ни к каким работам и не способных обходиться без посторонней помощи. При Николае I такие дома могли принять уже значительное количество призреваемых.

В целом же вся система российского социального обеспечения была зеркальным отражением слабости и несовершенства экономического, политического и социального устройства государства.

Изданный в 1827 г. Устав о пенсиях и единовременных пособиях устанавливал размеры пенсий для государственных чиновников, чинов полиции и их семьей.

Просуществовавшие до земской реформы 1864 г. Приказы общественного призрения постоянно критиковались общественностью и отличались бюрократизмом, формализмом, лихоимством, тем, что «казенных средств на призрение оказалось недостаточно». В целом же работа в благотворительных обществах и учреждениях зависела от честности и благородства сотрудников или бескорыстных благотворителей; профессионалов в полном смысле этого слова не готовили.

Новый этап в развитии русского благотворения, ставший после реформ 1860−1870-х гг. реальностью, наметился в середине XIX в. Он характеризовался не только новыми принципами социальной работы, но и, что немаловажно, бурным ростом числа самых разнообразных благотворительных обществ, учреждений и заведений, филантропических акций и мероприятий.

Главным новшеством стала децентрализация социального призрения и обеспечения, индивидуализация (сегодня это назвали бы «адресностью») помощи, рациональный подход к формам и методам социальной работы, стремление к предупреждению обнищания людей.

В результате крестьянской реформы 1861 г. примерно треть освобожденных без земли крепостных оказалась на городском рынке рабочей силы, который не был еще готов принять такую массу неквалифицированных, почти неграмотных работников. Они-то и пополняли армию безработных, нищих и попрошаек. Впервые в крупных городах России во весь рост встали проблемы трудоустройства, профессиональной подготовки и переподготовки, обеспечения жильем большого количества обездоленных людей.

Именно эти проблемы и должны были решить Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы, которые, по сути, переложили основное бремя социальной защиты и помощи нуждающимся на городское и земское (сельское) общественное самоуправление.

В компетенцию городских дум и управ, как и земских органов, входили «попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями, участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи… населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении… попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений» .

В качестве иллюстрации масштабов социальной защиты можно привести следующие цифры; к концу XIX в. в отдельных губерниях Европейской России на 100 тыс. жителей благотворительных учреждений приходилось: СанктПетербургская — 62, Тульская — 56, Московская — 49, Ярославская — 21, Калужская — 16, Рязанская — 8, Орловская губерния — 6.

Только в течение 1898 г. воспользовались благотворительностью более 7 млн чел., не считая 20 млн случаев разовых оказаний благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. чел.

Интересной формой общественного призрения в конце XIX столетия были дома трудолюбия. Для людей, нуждающихся в работе, составлялись особые артели, которые нанимались поденно для портовых или других так называемых черных работ, в том числе очистки улиц, площадей, набивки ледников и т. п. Из среды попечительства впервые избирается в 1881 г. Особый комитет попечителей для сбора пожертвований на сооружение дома трудолюбия. Он был построен за сравнительно короткое время и уже в 1896 г. смог дать работу более чем 21 тыс. чел. Подобные дома строились во многих городах России на благотворительные средства различных обществ и частных лиц.

Главная цель домов трудолюбия состояла не только в том, чтобы предоставить людям временную работу и обучить профессии, но и в нравственном перевоспитании призреваемых и укреплении их сил для дальнейшей самостоятельной честной трудовой жизни.

Под влиянием бурного развития законодательства Германии о социальном страховании на случай болезни и несчастных случаев на производстве (1881 — 1883 гг.) в России в период с 1901 по 1903 г. были приняты соответствующие нормативные акты. Так, в 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность. В 1903 г. принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. Впоследствии (в 1912 г.) эти нормативные акты получили свое развитие в Законах «Об обеспечении на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве» .

В соответствии с принятыми законами в случае трудового увечья работник приобретал право на возмещение вреда в размере до 2/3 его годового денежного содержания (в зависимости от степени утраты трудоспособности), начиная с 14-й недели нетрудоспособности.

Для рабочих, состоящих членами больничных касс, были введены пособия по временной нетрудоспособности (от ¼ до 2/3 дневного заработка), по беременности и родам (2 недели до родов и 4 недели после) в размере ½ дневного заработка, а также единовременное пособие на погребение в размере 20−30-дневного заработка умершего.

Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных. Вся тяжесть социальной помощи в годы войны легла на Советы попечительства, на которые прежде всего возлагалась задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. В соответствии с правительственным решением семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90 коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать до 5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городские попечительства проделали гигантскую работу — составили списки семей, имевших право на государственное пособие или паек. В течение всего первого года войны эта тяжелая задача успешно решалась, несмотря на то что на одного обследователя приходилось по 40−80 семей. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, стоявших на учете в попечительствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69% семей.

Поскольку военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей, а государственное пособие далеко не обеспечивало прожиточного минимума, Советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в зависимости от количества членов семьи в сумме от 8 до 15 руб. ежемесячно дополнительно к государственному пособию. С августа 1914 по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах Петербурга финансовая помощь оказывалась 29 тыс. семей.

Облегчение продовольственного положения семей военнослужащих также было заботой городских попечительств: к осени 1915 г. они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых с 18 до 33. Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по 2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. в день. За первый год войны столовые попечительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4,1 млн обедов бесплатно.

В условиях войны заметно поднялось значение такой отрасли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждавшихся. В этих целях почти при всех 20 Советах городских попечительств были организованы специальные бюро или комиссии по трудовой помощи.

Резко обострилась во время войны проблема призрения детей-сирот, необходимость помощи детям матерей-солдаток. Если в течение 1906−1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной, за это время они учредили всего 6 детских приютов на 100 мест. А в условиях военного времени, к 1 августа 1915 г., городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно живущих детей, 10 для дневного посещения и 10 приютов-яслей.

В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 различного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревалось свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.

Таким образом, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления привел к заметному повышению роли общественности в организации социального обеспечения, к значительному расширению масштабов и возникновению новых форм обеспечения, росту сети благотворительных учреждений и заведений и в итоге — к общему увеличению количества обеспечиваемых.

Итак, в докапиталистический период в России основными социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных лиц выступали (наряду с содержанием чиновников и военнослужащих): опека и попечительство; гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений; государственное призрение для беднейших слоев населения; коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и некоторые другие.

В период развития капитализма сложились и функционировали следующие виды социального обеспечения: пособия по беременности и родам; по временной нетрудоспособности; пенсии по инвалидности (от трудового увечья); пенсии по случаю потери кормильца. Для военнослужащих и чиновников предусматривалась пенсия в случае их выхода в отставку. Начала развиваться медицинская помощь и лечение.

Создавались специальные фонды, кассы за счет взносов самих застрахованных, рабочих и работодателей. Лица, не являющиеся членами касс, имели право на обеспечение только в случае трудового увечья. Вместе с тем единой государственной системы социального страхования в России в тот период еще не существовало.