Бюджетный процесс. 
Финансовое право

Понятие и структура бюджетного процесса

Легальное понятие бюджетного процесса закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой под ним понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем указания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в БК РФ не позволяет четко определить структуру этого процесса.

В процессе теоретического анализа бюджетно-процессуальной деятельности становится ясно, что бюджетный процесс включает в себя четыре основных производства^[1], т. е. группы процессуальных отношений, характеризующихся определенной предметной (качественной) спецификой:

• 1) производство по составлению проекта бюджета и проекта акта о бюджете. В рамках этого производства бюджет формируется как единый сбалансированный финансовый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму;
• 2) производство по рассмотрению и утверждению проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобязательную силу и обретает форму нормативного акта (закона или решения);
• 3) производство по исполнению бюджета и акта о бюджете. Целью данного производства является реализация бюджета и акта о бюджете в реальных экономических (финансовых) отношениях. Одновременно в рамках данного производства осуществляется реализация положений БК РФ и иных актов бюджетного законодательства. Кроме того, как указывалось в предыдущих параграфах, реализация акта о бюджете обеспечивает реализацию расходных обязательств, установленных законами, иными нормативными актами, договорами и соглашениями различной отраслевой принадлежности;
• 4) производство по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовой бюджетной отчетности и акта об исполнении бюджета. В процессе данного производства бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного^[2].

Следует отметить, что указанные выше основные производства возникают и развиваются последовательно, одно за другим. В связи с этим традиционно в финансово-правовой науке они также именуются стадиями бюджетного процесса. Указанные четыре производства (стадии) образуют в совокупности так называемый бюджетный цикл.

Перечисленные производства (стадии) составляют сердцевину бюджетного процесса. Однако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетноправовых норм. В настоящее время можно выделить следующие производства:

• 1) контрольное производство. Оно представляет собой последующий бюджетный контроль, осуществляемый исполнительными, а также контрольно-счетными органами. Эта деятельность в той или иной мере регулируется ст. 266,
• 268—270 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами;
• 2) производство по изменению бюджетных показателей. Это производство по времени совпадает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь соответствующие органы разрабатывают и утверждают изменения в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппированы в гл. 23, а также в ст. 217, 232 и др. БК РФ;
• 3) производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части IV БК РФ составов бюджетных правонарушений и мер принуждения за их совершение. Очевидно, что применяться они должны в соответствующем процессуальном порядке. Так, например, в п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» применительно к нецелевому использованию бюджетных средств прямо указывается, что данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством.

Отдельные нормы производства по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства закреплены в ст. 284, 284.1 БК РФ. Более детально эти отношения регулируются подзаконными актами^[3].

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную систему отношений, которая сосредоточена вокруг акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

• [1] Подробнее о бюджетно-процессуальных производствах см.:Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М. В. Карасевой. СПб.: Пнтер, 2003.
• [2] Понятия бюджета и акта о бюджете близки, но не тождественны. Онине совпадают по объему и соотносятся как пересекающиеся понятия. Бюджет представляет собой финансовый план соответствующего публичноправового образования, включающий в себя весь объем показателей, необходимых для его фактического исполнения. Акт о бюджете включает в себятолько те показатели, которые в соответствии с бюджетным законодательством подлежат рассмотрению и утверждению соответствующим представительным органом (ст. 184.1 БК РФ). При этом в акте о бюджете могутбыть некоторые нормы, которые связаны с обеспечением исполнения бюджета, однако прямо не затрагивают бюджетные показатели.
• [3] См., например: постановление Правительства РФ от 05.06.2003 № 328"Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетамглавных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального казначейства".