Механизм принятия решений в Европейском Союзе

В ЕС, поскольку он имеет сложную структуру, решения принимаются на основе двух механизмов принятия решений — межправительственного и коммунитарного.

В рамках ОВПБ решения принимаются только на основе межправительственного метода. Принятие каких-либо актов вторичного права в этой сфере сотрудничества полностью исключается.

Решение о целесообразности каких-либо мероприятий ЕС в сфере ОВПБ принимаются Европейским советом.

Европейский совет состоит из глав государств и правительств государств-членов. Соответственно, все решения он принимает на межправительственном уровне. Таким образом, в Европейском совете о какой бы то ни было наднациональности речь идти не может.

В Европейском совете обсуждаются перспективы деятельности ЕС. Если речь идет о каких-то мероприятиях, то либо они утверждаются единогласно или квалифицированным большинством, либо государства, которые голосовали «против», не участвуют в этих мероприятиях.

Эта схема взаимодействия государств — членов ЕС использовалась в связи с ситуацией в Ливии. Далеко не все государства высказались за участие в военной операции НАТО.

Поэтому, несмотря на все разговоры о наднациональности в ЕС, о прямом действии и верховенстве его права над национальным правом государств-членов в области ОВПБ не может быть и речи.

В сфере ОВПБ действует только межправительственный метод.

Поэтому, когда говорят о законодательном процессе в ЕС, речь идет о законодательном процессе в рамках коммунитарного метода, где предусмотрено издание актов вторичного права.

Законодательный процесс в ЕС состоит из двух стадий: процедуры консультаций и, собственно, законодательной процедуры.

Начинается законодательная процедура с консультаций. Первой стадией процедуры консультаций является правотворческая инициатива Европейской комиссии. Затем проект законодательного акта представляется в Совет. Совет голосует единогласно или квалифицированным большинством в зависимости от вопроса. Это прописано в договорах. Квалифицированное большинство составляет 255 взвешенных голосов. Блокирующее меньшинство — это четыре государства-члена. В противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым. Если Совет принимает положительное решение, то он запрашивает Европейский парламент. Парламент высказывает свое мнение в виде резолюции по данному законопроекту.

Если резолюция Европарламента по данному проекту законодательного акта является положительной, то Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством) — в зависимости от того, в какой области сотрудничества принимается решение. Совет может также отклонить законопроект. Резолюция Европарламента не является обязательной для Совета. Он может ее не учитывать, но согласно практике Суда ЕС Совет должен дождаться этой резолюции. Суд ЕС настаивает на таком процедурном требовании.

Процедура консультаций является характерной для международных организаций, поэтому наличие этой процедуры роднит ЕС с международными организациями.

После процедуры консультаций начинается законодательная процедура, которая поделена в ЕС между двумя органами: Советом и Европейским парламентом. Законодательная процедура регламентируется ст. 294 Договора о функционировании ЕС.

После того как закончилась процедура консультаций, законопроект рассматривается Европейским парламентом и Советом. Эта стадия прохождения законопроекта называется первым чтением.

Если Европейский парламент одобряет проект решения (голосует Парламент простым большинством), то законопроект передается для обсуждения в Совет. Если Совет принимает решение по законопроекту квалифицированным большинством голосов, то законопроект считается принятым в первом чтении. Если же Европейский парламент вносит в проект решения какие-либо поправки, то Совет может согласиться с поправками Парламента и утвердить законопроект квалифицированным большинством. Совет может также на основе квалифицированного большинства выдвинуть общую позицию по проекту решения, т. е. не согласиться с поправками Парламента. Общая позиция направляется Европарламенту на рассмотрение. Эта стадия называется вторым чтением.

Рассмотрев общую позицию, Европейский парламент может ее одобрить и таким образом утвердить поправки, внесенные Советом. Европарламент может также абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и тем самым проект решения в целом. Это называется «наложить абсолютное вето». В этом случае законопроект направляется в Европейскую комиссию.

Комиссия наряду с законодательной инициативой является контролирующим органом в ЕС, поэтому она снабжает поправки, вносимые Европейским парламентом, соответствующими сопроводительными документами по поводу их целесообразности. По получении всех материалов из Комиссии Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к общей позиции с учетом мнения Комиссии (если оно положительное) и принимает решение, либо не одобряет.

Если Совет не одобряет поправки к общей позиции, то Председателем Совета и председателем Европейского парламента созывается Согласительный комитет. Он состоит из представителей Совета и такого же количества представителей Европейского парламента. В заседаниях Согласительного комитета участвуют представители Европейской комиссии. Основное его назначение — доработка законопроекта с учетом мнений всех трех законодательных институтов.

Иногда выработать текст законопроекта, который удовлетворял бы пожеланиям, исходящим от всех трех институтов, бывает очень сложно. Это связано с тем, что Совет является межправительственным институтом, а это значит, что надо выработать такой законопроект, который удовлетворял бы интересам всех государств — членов ЕС. Кроме того, Комиссия, как известно, состоит из представителей государств, которые по своей сути являются международными чиновниками. И, следовательно, они выражают интересы не государств-членов, а ЕС. Кроме того, в ЕС на сегодняшний день имеет место лоббизм. Комиссия, к сожалению, не свободна от влияния транснациональных корпораций, в ней также возможен лоббизм. Это же относится и к Европейскому парламенту. Поэтому процесс согласования поправок, исходящих от трех таких различных институтов, является крайне сложным.

Если в течение установленного срока (шесть недель) Согласительный комитет не сможет одобрить законопроект, он отклоняется. Если Согласительный комитет квалифицированным большинством голосов представителей Совета и простым большинством представителей Европарламента одобряет законопроект, он одновременно направляется в Совет и Европейский парламент, и начинается стадия третьего чтения.

Для утверждения законопроекта в третьем чтении необходимо, чтобы Европейский парламент проголосовал за него абсолютным большинством голосов, а Совет — квалифицированным большинством. Если это условие не удается соблюсти, законопроект отклоняется.

Для прохождения каждой стадии законодательной процедуры Договор о функционировании ЕС предусматривает срок в три месяца.

Работа Согласительного комитета длится шесть недель.

Лиссабонский договор изменил процедуру принятия решений в Совете. До 1 ноября 2014 г. решение считалось принятым, если оно набирало 255 взвешенных голосов. Причем, было еще и дополнительное условие: в проголосовавших «за» государствах должно было проживать не менее 62% населения ЕС.

Голосование в Совете производится так называемыми «взвешенными голосами». Представители государств не располагают равным количеством «взвешенных голосов». Голоса «взвешиваются» сообразно в основном с двумя показателями: численность населения и размер территории.

Пример В соответствии с этим, например Германия, Великобритания и Франция располагают 29 «взвешенными голосами», а Польша — 27. При этом Германия, Великобритания и Франция являются государствами-донорами, а Польша получает значительные финансовые вливания из бюджета ЕС, однако при принятии решений ее голос равен голосу ведущих государств — членов ЕС. Это, разумеется, вызывает недовольство государств — основателей ЕС.

Кроме того, Лиссабонский договор существенно повысил роль Европейского парламента в ЕС, в законодательном процессе уравняв Европарламент с Советом. В рамках обычной законодательной процедуры все законопроекты направляются в оба института. Это является очень существенным, так как фактически межправительственный институт уравнивается с наднациональным.

Согласно Лиссабонскому договору усиливается роль Европейского парламента при избрании Председателя Европейской комиссии. Лиссабонский договор также усиливает роль национальных парламентов в процессе принятия решений. Все проекты законодательных актов ЕС должны предварительно направляться в национальные парламенты. И, как мы уже говорили, национальные парламенты выносят свое заключение на предмет соблюдения принципа субсидиарности. На этом основании, если набирается Ул голосов национальных парламентов против законопроекта, он отправляется на доработку, т. е. еще до начала процедуры консультаций институтами ЕС, законопроект может быть отклонен национальными парламентами.

Лиссабонский договор имеет специальное приложение, касающееся роли национальных парламентов в процессе принятия решений, — Протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.