Внутренняя подотчетность. 
Основы государственного и муниципального управления

В России одним из введенных административной реформой способов отчетности органов государственного управления является ежегодная подготовка ДРОНД, а также планы и показатели деятельности, включая показатели государственных программ, участие в подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год с учетом указанных документов. В ДРОНД содержится общая информация о государственном органе, включая его полномочия и структуру, кроме того в обязательном порядке отражаются:

— цели, задачи и показатели деятельности;

расходные обязательства и формирование администрируемых доходов;

бюджетные целевые программы и вненрограммная деятельность;

• — распределение расходов по целям, задачам и программам;
• — результативность бюджетных расходов.

Вместе с тем, как показывает практика и отмечают эксперты^[1], реально процедуры управления по результатам, которые внедрены па практике, носят ритуально-символический характер, за ними не следуют реальные ресурсы. Любые попытки действительно увязать управление, но результатам с принятием ресурсных решений, прежде всего бюджетных, наталкиваются на сопротивление финансовых органов, их неготовность идти на риски, которые связаны с масштабным изменением механизмов принятия решений в бюджетной сфере.

Нередко ДРОНД для чиновников среднего уровня превращается в ненужное административное обременение. Никакого смысла в этих документах большинство сотрудников органов государственного управления не видит, воспринимая их как очередные требования к документообороту, неоправданные и нерациональные. Разрыв между новыми идеями и фактическим механизмом принятия решения в органах государственного управления приводит к тому, что у чиновников формируется устойчивое негативное отношение к процессу внедрения новых технологий управления как к некоей обременительной обязанности, отвлекающей людей от выполнения действительно важных дел^[2].

Трудности, возникающие при внедрении институтов подотчетности, хорошо видны и на другом примере. Указ Президента от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации, но работе с обращениями граждан и организаций» фактически ввел персональную ответственность для высшего руководящего звена администрации Президента и Правительства, нарушившего установленные законами принципы служебного поведения. Речь идет о таких нарушениях, как подача неполных или недостоверных деклараций о доходах, а также о выявлении конфликтов интересов.

Указ вписывается в нормативный тренд, заданный федеральными законами «О государственной гражданской службе» и «О противодействии коррупции» и продолженный несколькими выпущенными впоследствии президентскими указами. Так, по Указу Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» во всех государственных органах было решено создать комиссии «по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». По Федеральному закону «О государственной гражданской службе» чиновники сами должны уведомлять начальство о невозможности исполнять возложенные на них регулирующие функции в отношении каких-либо субъектов рынка, поскольку с этими субъектами какими-то узами связаны они сами, либо их родственники. Руководители органов государственного управления также должны бдительно следить за наличием конфликтов интересов. Все эти вопросы в государственных органах в итоге и должны рассматривать комиссии.

Однако с помощью создания отдельных комиссий или ДРОНД трудно рассчитывать на существенное улучшения в сфере институциональных ограничений злоупотреблений властью. Практически нет примеров наказаний чиновников за игнорирование стандартов урегулирования конфликтов интересов. Здесь нужны системные меры, основанные на всестороннем аудите качества административных процессов. Внутренний аудит и государственные системы менеджмента качества не просто позволяют при определенных условиях принять оптимальное решение, но и посредством установленных стандартов качества и регламентов легитимировать государственное решение в глазах общественности. Даже в случае отсутствия у различных коммерческих структур и населения всей полноты информации о принятии решения у них появляется возможность получить публичный мотивированный ответ. Более того, с такой информацией у заинтересованных сторон появляется возможность апеллировать в вышестоящие органы с целью инициирования проверки в случае обоснованных сомнений в принимаемых решениях и нарушениях сроков. Несмотря на затянутость данного процесса, многие управленческие решения становятся более прозрачными и подконтрольными.

Процесс аудита реализуется в соответствии с определенными критериями, что обеспечивает целенаправленность и практическую ориентацию работы. От решения проблемы критериев зависят соответствие проводимой работы ее целям, а также ориентация контрольных органов на решение социально-политических проблем развития общества и государства. Критерии проверки представляют собой объективные и выполнимые стандарты качества работы и контроля, с помощью которых можно осуществить оценку и анализ соблюдения соответствующих правовых норм и законов, адекватности имеющихся систем и процедур. Такая система предполагает сбор и анализ достаточно большого объема информации, что, трудно осуществить без внедрения системы менеджмента качества и управления, но результатам.

Полезным может быть опыт других стран по внедрению систем улучшения эффективности и мониторинга систем подотчетности государственного управления, в частности в странах ЕС активно внедряется новый инструмент самооценки — общих рамок оценки (Common Assessment Framework, CAF). Еще в 2000 г. Европейским институтом государственного управления (European Institute of Public Administration, EIPA), который действует под эгидой Еврокомиссии, разработана модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета — CAF. В настоящее время модель CAF успешно внедряется во многих европейских странах для повышения качества менеджмента в органах власти и, соответственно, повышения качества государственных услуг и эффективности их деятельности. Модель CAF позволяет выполнить оценку качества менеджмента в органах власти путем самооценки или с помощью внешних оценщиков. Данная методика является сравнительно новой нe только для России, но и для всей системы международных стандартов государственного управления в целом. Идея самоконтроля и участия внешних экспертов для оценки текущей деятельности муниципальных служащих позволяет в некоторой степени увеличить их возможности в рамках субординационной системы и повысить роль этической составляющей в механизме принятия решений.

Очевидно, что внутренняя подотчетность должна включать использование всего спектра инструментов, имеющихся в названных выше механизмах. Для этого в структуре правительственных органов создаются функционально специализированные подразделения, осуществляющие надзорные функции, борьбу с коррупцией, контроль кредитно-денежной системы и т. д. Однако эти внутренние сети и правительственные организации не обеспечивают механизмов публичной отчетности и могут быть источником серьезных злоупотреблений властью. Злоупотребления могут быть в некоторой степени ограничены посредством децентрализации и фрагментации полномочий властных структур, а также столкновения интересов участников. По подобная ситуация не даст никаких гарантий защиты интересов общественности и др. заинтересованных сторон. Деятельность таких властных организаций и сетей, как правило, согласуется с политикой правительства и соотносится с внутренними административными системами подотчетности. Возникают «серые зоны», где не действуют механизмы публичной подотчетности. Именно для усиления контроля за подобными «серыми зонами» и большей открытости расходования бюджетных средств используются механизмы внешней подотчетности в качестве основного инструмента выявления и борьбы с проявлениями злоупотреблений власти и нецелевого использования властных полномочий^[3].

• [1] См.: Стенограмма заседания круглого стола на тему: «Управление по результатам в контексте реформ государственного управления в России». URL: es.governmentnnov.ru/?id=21 993 (дата обращения: 11.11.2014).
• [2] См.: Клименко А. В. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы постоянно действующего научного семинара. Вып. № 4 (25). М., 2009. С. 6—48.
• [3] См.: Григорьев Л., Овчинников М. Коррупция как препятствие модернизации (институциональный подход) // Вопросы экономики. 2008. № 2.