Американский опыт использования программного подхода

Богатый опыт развития программных методов накоплен и в США. Причем, первоначально программные инструменты использовались в основном в военных ведомствах государственного управления. Однако в США изначально была тесная связь менеджмента в бизнесе и государственном управлении, поэтому для американской истории развития программного подхода характерно достаточно успешное использование государством управленческих инструментов, получивших первоначальное распространение в частном секторе. Кроме того, государство в этой стране уделяло много внимания разработке методов увязки политического процесса, бюджетирования и реформирования административного управления по результатам. Поэтому этот опыт имеет значение для всех стран, стремящихся перестроить свои управленческие системы в духе НГУ.

Программный подход в США изначально приоритетным рассматривал программно-целевое бюджетирование, т. е. увязку программных мероприятий с их финансированием. Можно выделить несколько этапов развития программного подхода и программно-целевого бюджетирования в США, каждый из которых отличался особыми процедурами, связывающими расходование государственных средств с результатами программ.

Первым этапом (1949 1962) развития данного подхода стало возникновение концепции результативного бюджетирования (performance budget). Performance budget должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

Вторым этапом (1962—1971) развития программного подхода и бюджетирования стало введение системы «планирование — программирование — бюджетирование». PPBS позволяла рассматривать различные способы достижения целей, в том числе позволяла самостоятельно определять временные горизонты стратегического планирования. Новая система предполагала изменения процесса подготовки и подачи бюджетной заявки, так как каждое ведомство должно было представить перечень своих долгосрочных целей, соотносящихся с целями государства в целом, а после этого предложить пути достижения цели и планы мероприятий.

Как итог создавалась определенная программная иерархия, включавшая в себя три подуровня:

• 1) программы: виды деятельности, направленные на достижение одной и той же широко сформулированной социально значимой цели;
• 2) подпрограммы: виды деятельности, направленные на решение декомпозированных целей в рамках миссии;
• 3) программные элементы: конкретные мероприятия, выполнение которых необходимо для достижения установленных министерством целей.

В целом, несмотря на множество позитивных моментов, в PPBS возникали трудности при перераспределении ресурсов между главными стратегическими приоритетами государственной политики. Жесткие и сжатые сроки планирования и согласования бюджетных заявок создавали постоянную атмосферу аврала, кроме того, внедряемая бюджетная схема была крайне бюрократичной и негибкой^[1].

Третьим этаном (1971 1975) развития программного подхода стало введение принципа управления по целям (Management by Objectives, МВО) в государственном управлении. В государственное управление МВО пришел из менеджмента в бизнесе (введен П. Друкером). Согласно МВО установленные цели должны быть трансформированы в функции сотрудников, и ответственность за их достижение должна быть каскадирована до конкретного исполнителя. В свою очередь действия руководителей должны быть направлены на обеспечение успеха деятельности организации в целом, что позволит каждому сотруднику иметь четкие представления о целях организации, ощущать собственную ответственность за их достижения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности ведомств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, но теперь была сделана попытка выделить результаты деятельности разного уровня. Были разграничены понятия прямых (output) и конечных (outcome) результатов деятельности государственных органов власти. Достижение конечных результатов — цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг — ее средство.

Изначально метод МВО предполагалось использовать как инструмент оценки деятельности органов государственной власти. Были разработаны новые требования к системе целеполагания, в соответствии с которыми цели должны быть: социально значимыми; количественно измеримыми; реализовываться без дополнительных ресурсов и затрат; пересматриваться минимум раз в год и достигаться в указанный период.

Четвертым этапом (1977—1981) развития программного подхода стала разработка принципа бюджетирования на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB). Ключевым моментом данного механизма было установление органам государственного управления целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели эти органы должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты, по крайней мере, по одной из программ должны быть ниже текущего уровня. В соответствии с этой концепцией каждый бюджетный год для государственных органов начинался с нуля.

Концептуально метод ZBB устанавливал самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ. В качестве основных нововведений органам государственного управления предписывалось создать структурные единицы — центры принятия решений (decision units), что подразумевало слияние программной структуры и организационной. Требовалось определить ответственных лиц за принятие решений по реализуемым программам, касающимся их финансирования, планирования рабочей загрузки, технический состав работ и др. Цели необходимо было выражать в показателях предоставленных услуг, явным образом связанных с теми потребностями, удовлетворить которые призвана соответствующая программа. Аналогичным образом определялись ключевые показатели социальной и экономической эффективности реализации программ. Эти показатели должны отражать планируемый объем работы, ожидаемую социальную и экономическую эффективность затрат, осуществленных каждым центром принятия решений.

В процессе использования данного метода выявилось, что предложить менее затратные альтернативы оказалось для многих органов государственной власти непосильной задачей: бумажный оборот и бюрократические процессы увеличились в разы. Труднее всего для органов государственной власти «было соединить программное планирование и подготовку бюджетных заявок в одной стадии бюджетного цикла: необходимость соблюдать бюджетный календарь мешала руководителям программ находить альтернативные способы достижения целей. Другая проблема состояла в отсутствии информации, необходимой для принятия решений в соответствии с требованиями ZBB. Информация, что имелась в наличии, касалась только затрат, но не экономической эффективности процессов и не социальной значимости конечного результата»^[2].

Последний, пятый этап развития программного подхода начался в 1993 г. в связи с принятием Закона «Об эффективности и результативности правительства» {Government Performance Results Act). На основании требований данного закона органы государственной власти должны ежегодно предоставлять отчеты о результатах проведенных работ (своеобразные ДРОНДы). Дополнительно давалось указание о создании единой технологии принятия решений и выработки целей. Каждое ведомство должно было предоставить свои планы на последующие годы, сравнить эффективность реализации программ за предыдущие периоды, осуществить прогноз своей деятельности и постоянно совершенствовать систему государственного управления. Таким образом, органы государственной власти должны были готовить следующие документы:

стратегический план на пять лет, в котором указывалась миссия, среднесрочные и долгосрочные цели, задачи, планируемые результаты деятельности и социально-экономический эффект;

• — ежегодный отчет о своей деятельности, в котором проводился анализ и сопоставление текущих фактических показателей с целевыми (program performance), а также давалась оценка реализуемых программ;
• — план работы на год вперед, задачей которого являлось установление связей между стратегическими целями органа государственной власти и текущей деятельностью сотрудников.

GPRA акцентировал проблему подотчетности деятельности ОИВ. Закон ввел требования обязательного объяснения причин расхождений между запланированными и достигнутыми на практике показателями. При этом органы исполнительной власти могут обосновать недостижимость ранее установленных целей и предложить новые. Тем самым закон связывал подотчетность государственных органов, эффективность и результативность госпрограмм.

В итоге программные инструменты, введенные с принятием GPRA, внесли большой вклад в повышение прозрачности деятельности правительственных органов. Вместе с тем, как отмечают эксперты, они не решили двух ключевых задач: 1) повышения качества формулирования целей и результатов и 2) эффективного использования информации о результатах деятельности при принятии решений (в том числе бюджетных).

Позднее руководство США усовершенствовало информационное обеспечение бюджетного процесса, в результате чего отраслевые органы управления совместно с Административно-бюджетным управлением стали использовать инструменты, позволяющие определить качественные и количественные результаты государственных программ. Данная информация использовалась для принятия решений о перераспределении финансирования между программами для оптимизации бюджетных расходов. Это усовершенствование включало использование следующих инструментов:

— оценку и рейтингование результатов и эффективности государственных программ с помощью технологии PART;

рейтингование агентств на основании результатов оценки выполнения президентских инициатив;

— размещение результатов оценки госпрограмм на общедоступном сайте expectmore.gov;

анализ качества межведомственного взаимодействия при реализации программ^[3].

Таким образом, следует отметить, что в США требования Закона «Об эффективности и результативности правительства» подвергались постоянной корректировке, что в конечном итоге привело к формированию работающей системы программного планирования и подотчетности. Тем не менее, по мнению экспертов, до настоящего времени нельзя считать, что в США реализована оптимальная система управления государственными программами, позволяющая жестко связать результаты программ и бюджетирование министерств и агентств, ответственных за их осуществление. Рейтинг, полученный программой, как правило, не определяет напрямую объем ее финансирования, хотя на практике ассигнования во все большей степени перераспределяются в пользу программ, демонстрирующих хорошие результаты. К тому же возможны ситуации, когда полученный программой рейтинг «неэффективная программа» или «результаты отсутствуют» фактически говорит о необходимости увеличения финансирования для преодоления выявленных недостатков, и, наоборот, при рейтинге «эффективная программа» финансирование необходимо прекращать в силу того, что цель программы достигнута, или из-за того, что изменились приоритеты^[4].

Опыт использования программного подхода в США показывает, что его внедрение не является разовой, с конечными временными ориентирами акцией. Это долговременная системная работа, включающая согласованное реформирование бюджетного, административного, политического процессов, а также существенное изменение в способах сбора и обработки статистической информации.

• [1] См.: Классики теории государственного управления: американская школа. С. 284—307; Planning, Programming, Budgeting: A Systems Approach to Management / ed. by F. J. Lyden, E. G. Miller. Chicago, 1967.
• [2] См.: Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002.
• [3] См.: Гусарова XI. В. Овчинникова М. А. Управление, но результатам в системе государственного управлення в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 116.
• [4] См.: Там же.