Особенности подготовки обращений граждан в Конституционный Суд Российской Федерации

Профессиональная деятельность юриста, оказывающего консультационные услуги гражданам, предполагает составление различного рода обращений (заявлений, жалоб, запросов, ходатайств) в государственные органы, осуществляющие защиту прав и свобод граждан. Выбор адресата и формы обращения зависит от содержания вопроса, характера требования, компетенции органа, в который направляется обращение, и прочих факторов.

Одним из органов, осуществляющих защиту прав и свобод граждан, является Конституционный Суд РФ (далее — КС РФ) — судебный орган конституционного контроля, который по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод проводит проверку закона на предмет соответствия его Конституции РФ (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ; ст. 1, п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; далее — Закон о КС РФ).

В связи с этим обращение в КС РФ представляет собой один из возможных способов судебной защиты прав и свобод граждан, специфика которого заключается в том, что: а) объектом защиты выступают исключительно конституционные права и свободы гражданина; б) предметом проверки КС РФ являются не вынесенные в отношении гражданина правоприменительные решения и (или) действия (бездействие) государственных органов, организаций и должностных лиц, а конкретная норма (нормы) закона, которая нарушает конституционные права и свободы заявителя; в) механизм защиты нарушенных конституционных прав и свобод гражданина предполагает признание закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ и последующий пересмотр компетентным органом вынесенных в отношении гражданина правоприменительных решений, основанных на признанных неконституционными правовых нормах.

Указанная специфика предопределяет необходимость особого подхода юриста как к выбору данного способа защиты прав и свобод клиента, так и к правовому обеспечению его реализации.

Во-первых, юрист должен удостовериться в том, что в деле клиента в действительности имеется правовая проблема, подлежащая разрешению посредством обращения в судебный орган конституционного контроля, причем конституционное судопроизводство в данном случае является оптимальным или единственно возможным способом защиты прав и свобод клиента.

Во-вторых, юристу необходимо принимать во внимание, что обращение в КС РФ предполагает соблюдение специфических процессуальных требований, отличающих конституционное судопроизводство от всех остальных видов судопроизводства. Данные требования касаются как формы и юридического содержания обращения в КС РФ, так и представительства гражданина в конституционном судопроизводстве.

Зачастую клиент, обратившись к юристу, сразу же просит его подготовить обращение в КС РФ. Такого рода просьбы нередко основаны на восприятии КС РФ как высшей судебной инстанции, обладающей полномочиями по пересмотру решений иных судов, а также ожидания от КС РФ защиты нарушенных прав путем отмены незаконных, по мнению гражданина, судебных постановлений и обязания государственных органов, организаций и должностных лиц совершить в пользу этого гражданина действия, направленные на восстановление его прав. Кроме того, возможны ситуации, когда клиент стремится обратиться в КС РФ «в поисках справедливости», требуя от КС РФ изменить «неправильный» закон и тем самым защитить права и законные интересы неопределенного круга лиц.

В таких случаях в первостепенную задачу юриста входит разъяснить клиенту, что КС РФ не осуществляет контроль за действиями правоприменительных органов (в том числе судов) и не уполномочен на внесение изменений в действующее законодательство, а обратиться в КС РФ гражданин может исключительно за защитой собственных конституционных прав и свобод (за исключением случаев, когда он действует в качестве законного представителя несовершеннолетнего или недееспособного гражданина).

При разрешении вопроса о возможности обращения в КС РФ за защитой конституционных прав и свобод клиента алгоритм работы юриста включает в себя две стадии:

• 1) выявление правовой проблемы, подлежащей разрешению посредством обращения в КС РФ;
• 2) тестирование ситуации на предмет наличия обстоятельств, исключающих возможность обращения в КС РФ.

Данные стадии выделяются весьма условно, поскольку представляют собой составляющие единого аналитического процесса, осуществляемого юристом путем исследования фактических обстоятельств дела клиента, решений, вынесенных по этому делу судами и иными правоприменительными органами, правовых норм, на основании которых вынесены эти решения, а также их оценки сквозь призму законодательства о конституционном судопроизводстве с целью определения допустимости обращения в КС РФ.

Выявление правовой проблемы, подлежащей разрешению посредством обращения в КС РФ, предполагает юридический анализ ситуации на предмет наличия предполагаемого нарушения конституционных прав и свобод клиента нормой закона, примененного в его конкретном деле.

При этом юристу в первую очередь необходимо определить, о нарушении какого (каких) именно из предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод клиента может идти речь в его деле. КС РФ не осуществляет защиту прав, которые вытекают не из Конституции РФ, а предусмотрены федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами.

Кроме того, юрист должен установить, имеются ли достаточные основания полагать, что конституционные права и свободы клиента нарушены именно самой нормой закона, а не ее неправильным применением судом в деле клиента. Сказанное означает, что при обращении в КС РФ нарушение конституционных прав и свобод следует связывать с дефектом нормы, порождающим неопределенность ее интерпретации с точки зрения соответствия Конституции РФ. Как уже было отмечено выше, КС РФ не оценивает законность и обоснованность вынесенных по делу заявителя судебных решений, а потому не занимается выявлением и исправлением допущенных судами в его деле ошибок правоприменения.

Под «законом», нормы которого могут быть предметом проверки КС РФ по обращениям граждан о нарушении их конституционных прав и свобод, следует, в частности, понимать: а) федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе кодифицированные; б) сохраняющие юридическую силу нормативные правовые акты прежнего законодательного органа — Верховного Совета РФ; в) указы Президента РФ; г) нормативные акты Правительства РФ, принятые во исполнение полномочий, возложенных на него непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе (т.е. в порядке так называемого делегированного регулирования); д) конституции (уставы) субъектов РФ, а также законы субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти или к совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Таким образом, при наличии достаточных оснований полагать, что конституционные права и свободы клиента нарушены иными примененными в его деле нормативными правовыми актами органов государственной власти, местного самоуправления или должностных лиц, юристу следует разъяснить клиенту возможность обращения с административным исковым заявлением о признании таких актов недействующими полностью или в части в суд общей юрисдикции по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ.

Необходимо иметь в виду, что по обращениям граждан КС РФ осуществляет исключительно конкретный конституционный нормоконтроль. Иными словами, гражданин не вправе обращаться в КС РФ за защитой конституционных прав и свобод безотносительно к конкретному делу. При этом в практике КС РФ конкретным делом является такое дело, в котором суд на основе норм соответствующего закона разрешает вопрос, затрагивающий права и свободы заявителя, а также устанавливает и (или) исследует фактические обстоятельства (см. Определение КС РФ от 19.02.2004 № 33−0).

Соответственно, при анализе правоприменительных решений, вынесенных судом по делу клиента, с точки зрения выявления наличия предполагаемого нарушения его конституционных прав и свобод нормой примененного в этом деле закона юристу следует учитывать и тот факт, что простое упоминание в судебном решении той или иной нормы закона еще не означает применение данной нормы судом при разрешении конкретного дела. В качестве предмета проверки КС РФ по обращению гражданина может выступать лишь та норма закона, которая была положена в основу правоприменительного решения, вынесенного по делу, где данный гражданин являлся стороной или третьим лицом.

Тестирование ситуации на предмет наличия обстоятельству исключающих возможность обращения в КС РФ, предполагает выявление фактов, при которых выбор такого способа судебной защиты конституционных прав и свобод клиента не имеет смысла, поскольку повлечет за собой отказ КС РФ в рассмотрении обращения по существу. К таким обстоятельствам в силу ч. 1 ст. 43 Закона о КС РФ, в частности, относятся:

• 1) факты, обусловливающие несоответствие потенциального обращения критериям допустимости;
• 2) наличие по аналогичному предмету вынесенного КС РФ ранее и сохраняющего свою силу постановления;
• 3) отмена закона, конституционность которого предполагается оспорить, или утрата им юридической силы, за исключением случаев, когда такой закон продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия^[1].

Рассмотрим указанные обстоятельства подробнее.

1. В качестве критериев допустимости обращения в КС РФ следует понимать такие признаки, которым должно соответствовать юридическое содержание обращения.

Согласно ст. 97 Закона о КС РФ жалоба гражданина на нарушение законом его конституционных прав и свобод допустима, если этот закон:

• 1) затрагивает конституционные права и свободы граждан;
• 2) применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде.

Таким образом, при анализе ситуации на предмет выявления в деле клиента обстоятельств, исключающих соответствие потенциального обращения в КС РФ указанным критериям допустимости, юристу следует проверить: а) затрагивает ли примененный в конкретном деле клиента закон его конституционные права и свободы; б) завершено ли рассмотрение дела клиента судом общей юрисдикции; в) не истек ли установленный Законом о КС РФ срок на подачу клиентом жалобы на нарушение его конституционных прав и свобод.

A. Затрагивание законом, примененным в конкретном деле клиента, его конституционных прав и свобод означает, что само содержание этого закона допускает нарушение указанных прав и свобод либо дает возможность судам толковать его в противоречии с конституционными правами и свободами человека. Соответствующий юридический анализ предполагается уже на стадии выявления юристом правовой проблемы, подлежащей разрешению посредством обращения в КС РФ.

Б. Осуществляемое КС РФ конституционное судопроизводство, учитывая установленный Законом о КС РФ особый статус КС РФ как судебного органа конституционного контроля, а также его место в российской судебной системе, представляет собой субсидиарное звено в механизме судебной защиты конституционных прав и свобод граждан.

Основное содержание принципа субсидиарности состоит в том, чтобы возможности по защите прав одними судами (судами общей юрисдикции, арбитражными судами) были исчерпаны до того, как дело перейдет в КС РФ^[2].

Как неоднократно указывал сам КС РФ в своих решениях, Конституция РФ (ст. 118, 125 и 126) не допускает подмену судопроизводства по гражданским, административным или уголовным делам конституционным судопроизводством; обращения граждан и их объединений признаются допустимым средством защиты в порядке конституционного судопроизводства лишь в тех случаях, когда необходимым и адекватным способом для устранения нарушения является лишение неконституционных предписаний юридической силы (см. Определение КС РФ от 17.01.2013 № 37−0); соответственно, подача жалобы в КС РФ допускается лишь по завершении рассмотрения дела гражданина судом общей юрисдикции, т. е. после вступления в законную силу судебного акта, подтверждающего применение оспариваемого закона в отношении заявителя^[3]; если же процесс защиты прав гражданина в суде общей юрисдикции не завершен (т.е. судебное решение не вступило в законную силу, либо вступивший в силу судебный акт обжалуется в вышестоящую инстанцию), то обращение в КС РФ бесперспективно — в таком случае КС РФ будет вынужден отказать в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку прерывание этого процесса и его перевод в рамки конституционного судопроизводства не имеют достаточных оснований и не согласуются с предназначением конституционного судопроизводства и полномочиями КС РФ^[4].

B. Установленный Законом о КС РФ срок на подачу гражданином жалобы на нарушение его конституционных прав и свобод составляет один год после рассмотрения дела в суде (и. 2 ст. 97) и исчисляется с момента вынесения последнего судебного постановления по делу. Примечательно, что Закон о КС РФ не предусматривает возможность восстановления этого срока.

Соответственно, истечение годичного срока с момента завершения рассмотрения дела в суде приводит к нецелесообразности использования данного способа защиты конституционных прав и свобод, — в противном случае обращение будет признано недопустимым, что является основанием для отказа в принятии его к рассмотрению КС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 43 Закона о КС РФ).

2. Оценивая возможность обращения в КС РФ за защитой конституционных прав и свобод клиента, нарушенных нормой закона, примененного в его конкретном деле, юрист должен убедиться в том, что вопрос о нарушении нормой закона, примененной в деле клиента, конституционных прав и свобод граждан КС РФ в таком аспекте ранее не рассматривал.

Наличие сохраняющего свою силу постановления КС РФ по аналогичному предмету является самостоятельным основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению (п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона о КС РФ).

Кроме того, юристу следует выяснить, имеются ли определения КС РФ об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод той же самой нормой закона, которая была применена в деле клиента, и при наличии соответствующих актов КС РФ — проанализировать их. Сказанное объясняется тем, что в так называемых «отказных» определениях КС РФ может содержаться его позиция об отсутствии нарушения конституционных прав и свобод заявителя оспариваемой правовой нормой. Наличие таких определений не является самостоятельным основанием для отказа в принятии к рассмотрению обращения по тому же предмету, но можно предположить, что в сходных обстоятельствах КС РФ примет решение, аналогичное ранее состоявшемуся.

3. Юристу необходимо удостовериться и в том, что норма закона, с которой связывается нарушение конституционных прав и свобод клиента, сохраняет юридическую силу. По общему правилу, КС РФ проверяет конституционность действующих законов. Если же закон, предположительно нарушающий конституционные права и свободы клиента, был отменен или утратил силу (за исключением случаев, когда он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия), то обращение в КС РФ не имеет смысла — в принятии жалобы к рассмотрению будет также отказано (и. 4 ч. 1 ст. 43 Закона о КС РФ)^[5].

Обращение клиента в КС РФ осуществляется посредством подачи жалобы на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле.

Процесс подготовки жалобы клиента в КС РФ включает в себя: 1) составление текста жалобы; 2) формирование пакета документов, прилагаемых к жалобе.

Составление текста жалобы производится в соответствии с общими требованиями к форме и содержанию обращения в КС РФ, предусмотренными ст. 37 Закона о КС РФ.

Жалоба клиента может быть направлена в КС РФ в письменной или электронной форме. Жалоба в письменной форме подписывается лично клиентом или его представителем, в качестве которого может выступать исключительно адвокат или лицо, имеющее ученую степень, но юридической специальности (ч. 2 ст. 53 Закона о КС РФ).

Жалоба в электронном виде подается посредством заполнения специальной формы на официальном сайте КС РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в порядке, определяемом Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью^[6].

В тексте жалобы клиента юрист должен указать:

• 1) КС РФ в качестве органа, в который направляется жалоба;
• 2) фамилию, имя, отчество клиента; адрес и иные данные о нем (в частности, контактный телефон; адрес электронной почты; данные об особом статусе клиента (например, ветеран Великой Отечественной войны, участник ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.), если это имеет отношение к поставленной в жалобе проблеме);
• 3) необходимые данные о представителе клиента и его полномочия (фамилия, имя, отчество представителя, наличие у него статуса адвоката или ученой степени по юридической специальности^[7]);
• 4) наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке;
• 5) нормы Конституции РФ (ч. 4 ст. 125) и Закона о КС РФ (ст. 96 и 97), дающие право на обращение в КС РФ с жалобой;
• 6) точное название, номер, дату принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте (соответствующую информацию можно найти в справочных правовых базах; если оспаривается статья (статьи) закона, в которую вносились изменения, следует указывать источник опубликования первоначальной редакции данного закона и оспариваемой редакции соответствующей статьи (статей));
• 7) конкретные, указанные в Законе о КС РФ основания к рассмотрению обращения КС РФ (согласно ч. 2 ст. 36 Закона о КС РФ основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемый закон или иной нормативный акт);
• 8) позицию клиента по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на нормы Конституции РФ, которым не соответствует оспариваемый закон; в качестве дополнительных аргументов в пользу неконституционное™ оспариваемого закона могут быть приведены правовые позиции КС РФ, ссылки на решения судов общей юрисдикции, Европейского Суда, но правам человека и т. д.;

В обоснование позиции клиента не следует приводить доводы об экономической или политической целесообразности оспариваемого регулирования, поскольку КС РФ решает исключительно вопросы права (ч. 3 ст. 3 Закона о КС РФ).

• 9) требование, обращенное в связи с жалобой к КС РФ — о признании закона (его отдельных положений) не соответствующими конкретным статьям Конституции РФ (иные требования, например, об отмене судебных решений, вынесенных по делу клиента, о внесении изменений в оспариваемый закон и т. п. не могут быть обращены к КС РФ, поскольку разрешение такого рода вопросов не входит в его полномочия);
• 10) перечень прилагаемых к обращению документов.

Формирование пакета документов, прилагаемых к жалобе, осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных ст. 38 и ч. 2 ст. 96 Закона о КС РФ.

На данной стадии юрист должен: а) определить перечень документов, подлежащих истребованию непосредственно от клиента или от правоприменительных органов; б) подготовить иные документы, приложение которых к жалобе в силу Закона о КС РФ является обязательным; в) решить вопрос о необходимости подготовки (получения) и приложения к жалобе документов, не являющихся обязательными.

А. К документам, подлежащим истребованию непосредственно от клиента или от правоприменительных органов и в обязательном порядке прилагаемым к жалобе в КС РФ, относятся копии^[8] официальных документов, подтверждающих применение обжалуемого закона при разрешении судом конкретного дела. При этом следует обратить внимание, что в случае, когда дело было рассмотрено только судом первой инстанции, решение которого не обжаловалось в установленном порядке, на соответствующем правоприменительном акте должна быть сделана отметка о вступлении его в законную силу.

Б. К числу иных обязательных документов, прилагаемых к жалобе клиента, относятся:

• 1) текст акта, подлежащего проверке (если оспаривается отдельная статья (статьи) закона, то вполне достаточно приложить текст соответствующей нормы (норм));
• 2) документ, подтверждающий полномочия представителя (по общему правилу, оригинал доверенности с указанием полномочия на представление интересов доверителя в КС РФ), а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в КС РФ в качестве представителя (копии удостоверения адвоката, диплома о присуждении ученой степени кандидата либо доктора юридических наук);
• 3) оригинал документа об уплате государственной пошлины в размере, установленном законом (в настоящее время размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым КС РФ, установлены ст. 333.23 НК РФ); если клиент относится к числу категорий, которые в соответствии с подп. 11 и 12 п. 1 ст. 333.35 НК РФ освобождаются от уплаты государственной пошлины (Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, участники и инвалиды Великой Отечественной войны), то к жалобе необходимо приложить копию удостоверения, подтверждающего наличие у гражданина права на соответствующую льготу; в случаях, когда материальное положение клиента затруднительно, юристу следует разъяснить ему право на обращение в КС РФ с ходатайством об освобождении от уплаты государственной пошлины или уменьшении ее размера (ч. 2 ст. 39 Закона о КС РФ), отсрочке или рассрочке ее уплаты (п. 3 ст. 333.23 НК РФ) и при наличии согласия клиента оформить такое ходатайство либо в виде отдельного документа, либо в виде специальной оговорки в тексте жалобы, с указанием доводов, свидетельствующих об отсутствии у клиента денежных средств, и, по возможности, с приложением документов, подтверждающих это обстоятельство;
• 4) перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке, если таковые имеются.

В. При решении вопроса о необходимости подготовки (получения) и приложения к жалобе документов, не являющихся обязательными (к числу таковых могут быть отнесены, в частности, списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание КС РФ, а также материалы, содержащие информацию о фактических обстоятельствах, которая может быть учтена КС РФ, аналитические документы, позволяющие рассмотреть поставленный в жалобе вопрос всесторонне^[9], и др.), юрист должен руководствоваться критерием разумной достаточности, учитывая при этом, что КС РФ при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ч. 4 ст. 3 Закона о КС РФ).

Жалоба с прилагаемыми к ней документами и иными материалами направляется в КС РФ с одной копией.

***.

• 1. Уровень обеспеченности социальных прав, которые реализуются через систему социальной защиты, служит важнейшим критерием удовлетворенности либо неудовлетворенности граждан своей жизнью и одновременно гарантией социальной стабильности. Изучение специфических механизмов реализации и защиты многоотраслевого комплекса социальных прав служит, с одной стороны, более глубокой профильной специализации юристов, с другой, обеспечивает систематизацию знаний, синтезирование умений и навыков, их дальнейшее развитие на основе указанного синтеза.
• 2. Особенности правового обеспечения социальных нрав требуют от юриста владения наряду с базовыми (универсальными) компетенциями еще н специальными навыками выявления, исследования и разрешения проблем, имеющих особую социальную значимость.
• 3. Специфика того или иного способа защиты прав и законных интересов граждан предопределяет необходимость особого подхода юриста как к выбору данного способа защиты прав и свобод клиента, так и к правовому обеспечению его реализации.

• [1] В качестве самостоятельного основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению выступает также неиодведомственность КС РФ поставленного в обращении вопроса (и. 1 ч. 1 ст. 43 Закона о КС РФ). Однако, учитывая, что эти основания мы рассматриваемлишь в контексте возможных препятствий для обращения в КС РФ, подлежащих выявлению юристом, уже установившим наличие в деле клиента правовой проблемы, подлежащейразрешению КС РФ, будем исходить из того, что дальнейшая постановка вопроса, не подведомственного КС РФ, в данном случае исключается.
• [2] Гаджиев Г. А. Вступительная статья // Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / под ред.Г. Л. Гаджиева. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 13.
• [3] См.: Определение КС РФ от 21.06.2011 № 844−0-0 и др.
• [4] См.: Определение КС РФ от 03.03.2015 № 317−0 и др.
• [5] Впрочем, необходимо иметь в виду, что сама по себе утрата оспариваемым законоположением юридической силы нс является безусловным препятствием для принятия обращенияк рассмотрению КС РФ в том случае, если оно фактически воспроизведено в новом правовом регулировании. Соответственно, в такой ситуации юристу следует проверить, не установлено ли аналогичное правовое регулирование действующими нормативными актами.
• [6] О понятии усиленной квалифицированной электронной подписи и порядке ее использования см. Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
• [7] Данное требование не распространяется на законных представителей граждан (родителей, опекунов, попечителей).
• [8] Поскольку законодательство о конституционном судопроизводстве не устанавливаетформальных требований к копиям документов, прилагаемых к жалобе в КС РФ, практикаКС РФ исходит из признания достаточными обычных ксерокопий таких документов приусловии, что качество ксерокопии обеспечивает возможность беспрепятственного установления содержания оригинала документа; с учетом данного обстоятельства здесь и далее в настоящем параграфе под «копиями» документов, прилагаемых к жалобе в КС РФ, мы будемпонимать их ксерокопии.
• [9] Тарибо Е. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Г. А. Гаджиева. С. 236.