Система и виды самоуправленческих отношений

Разнообразие, комплексность самоуправленческих отношений позволяют более конкретно и полно представить структурные элементы предмета муниципального права.

Это, во-первых, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения. Именно эти отношения носят естественно-исторический характер, они составляют генетическую основу, ядро общинного, территориально-коллективистского уклада человеческого бытия, являются глубинным источником общинной свободы и муниципальной демократии.

Во-вторых, это отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. Это весьма разнообразные отношения, как-то: политические отношения муниципальной представительной демократии, организационно-управленческие отношения, связанные с функционированием исполнительных органов муниципальной власти, отношения муниципальной власти с населением (местным сообществом) и отдельными гражданами, отношения общественного территориального самоуправления и т. д.

В-третьих, это имущественные муниципально-правовые отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Это особая разновидность имущественных отношений, характерных для рыночного хозяйства, о которых речь идет в п. 3 ст. 2 ГК РФ. В данной норме содержится признание возможности существования в условиях рынка имущественных отношений, основанных на различных методах правового регулирования, например «на административном или ином властном подчинении одной стороны другой», и относящихся не только к гражданскому, но и к другим отраслям права, в том числе муниципальному. В последнем случае имущественные отношения развиваются на основе как муниципальной, так и государственной собственности, объекты которой, в частности, переданы в управление органам местного самоуправления. Кроме того, это может быть и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования, которая хотя формально и не входит в настоящее время в экономическую основу местного самоуправления, фактически является одним из элементов (порой весьма существенным) материальной базы для существования и развития муниципальных отношений, что особенно наглядно можно проследить на примере так называемых моногородов. Но это, естественно, не исключает того обстоятельства, что основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления.

Сложность данной группы общественных отношений как предмета муниципального права (и одновременно сферы проявления свободы личности, прежде всего экономической) заключается в их разграничении с общественными отношениями, составляющими предмет такой смежной отрасли, как предпринимательское право. Очевидно, что во втором случае речь должна идти не о муниципальных, а о государственных управленческих и имущественных гражданско-правовых отношениях в сфере хозяйственной деятельности, имеющих, в частности, иные по сравнению с муниципально-правовыми имущественными отношениями характеристики соотношения публичных и частных начал в методах их регулирования, в соотношении власти и свободы воли, равенства их участников. Но этот вопрос заслуживает самостоятельного исследования.

Тесно примыкает к названной группе общественных отношений, которые являются носителями самоуправленческих форм хозяйствования на местном (муниципальном) уровне, еще одна разновидность имущественных отношений, также составляющих предмет муниципального права. Это весьма широкая сфера отношений, характеризующих финансовую деятельность муниципальных образований. К ним, в частности, относятся отношения: складывающиеся в процессе формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (муниципальная бюджетная деятельность); в процессе формирования, распределения, расходования внебюджетных средств местного самоуправления; в сфере финансовой деятельности муниципальных предприятий и учреждений; характеризующие деятельность муниципальных образований по установлению местных налогов и сборов, а также иные направления налоговой деятельности, относящейся к ведению муниципальных образований. В обобщенном виде можно отметить, что финансовая деятельность муниципальных образований как системообразующая основа весьма специфической сферы самоуправленческих отношений представляет собой осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства^[1].

По своей природе соответствующая группа отношений имеет властно-имущественный характер, а сама бюджетная деятельность муниципальных образований является объектом правового регулирования органов государственной власти — как федеральных, так и региональных. Но это не есть в чистом виде государственно-властные финансовые отношения, если даже иметь в виду, что муниципальные финансы сегодня, к сожалению, представляют собой в большей части государственные финансы, выделяемые муниципальному образованию с помощью самых различных методов бюджетного регулирования. В таком случае трудно было бы найти в них наряду с предметной характеристикой финансового права и материальные начала предметной принадлежности к институтам муниципального права. Между тем сама по себе возможность включения финансовой деятельности муниципальных образований одновременно в предмет и финансового, и муниципального права определяется, во-первых, формально-юридическими основаниями, связанными с пониманием муниципального права как комплексной отрасли (что предполагает возможность «включения» муниципально-правовых норм в другие, так называемые основные отрасли права); во-вторых, здесь имеют место более существенные, материальные предпосылки такой «двойственности» отраслевой принадлежности норм и институтов финансовой деятельности муниципальных образований. Сама по себе бюджетная и в более широком плане финансовая деятельность муниципальных образований имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, является составной частью бюджетной деятельности государства в целом, а с другой стороны, представляет один из видов муниципальной финансовой деятельности. Именно в таком аспекте о постановке соответствующей группы общественных отношений можно говорить как о предмете муниципального нрава, материальнофинансовой основе воплощения единства экономической власти и финансовой самостоятельности на местном уровне.

Наконец, еще одна, последняя (но не по значению) группа общественных отношений, составляющих сферу реализации муниципальной демократии, представлена отношениями, определяющими положение человека в системе местного самоуправления, его самоуправленческий статус как члена местного сообщества^[2]. Это отношения особого рода. С одной стороны, они пронизывают своим содержанием (ценностями муниципальных прав и свобод) практически всю предметную систему муниципально-правовых отношений. С другой стороны, они могут быть охарактеризованы как особая, относительно самостоятельная сфера отношений, которую можно конкретизировать путем выделения их отдельных видов. Это, прежде всего, личные неимущественные отношения, характеризующие положение человека в местном самоуправлении как субъекта нематериальных благ. Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы, что, в частности, предопределяет особый, специфический характер соотношения публичных и частных начал в данных отношениях и в нормах муниципального права как их регуляторе. Это особая, приобретающая все более важное значение система отношений, связанных с оказанием гражданам по месту жительства муниципальных услуг как института муниципальноправового гарантирования и реализационного наполнения соответствующих прав и свобод. К этой же группе отношений относятся и те, которые характеризуют положение человека в системе политических отношений муниципальной демократии (например, муниципальные избирательные отношения), другие отношения, определяющие экономическое и социальное содержание муниципальной демократии посредством прав и свобод личности, обеспечиваемых и получающих реализацию на местном уровне.

На основе предложенного понимания предмета муниципального права можно сформулировать определение его понятия. 1.

Муниципальное право Российской Федерации представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту местной власти и прав населения по решению вопросов местного значения, удовлетворению основных потребностей граждан по месту жительства.

Предлагаемое определение отражает не все, но основные, наиболее важные характеристики муниципального нрава, вытекающие из выявленных особенностей предмета данной отрасли нрава.

• [1] См.: Крохина Ю. Л. Финансовое право России: учебник для вузов. 2-е изд. М., 2007. С. 20−21.
• [2] Сами по себе концептуальные подходы к анализу положения личности в системе местного самоуправления, как и необходимые для этого новые категориальные понятия муниципального права, как-то «самоуправленческий статус личности», «муниципальные права граждан», получили обоснование несколько десятилетий назад (см.: Бондарь П. С. Личность в системе социалистического самоуправления // Правоведение. 1987. № 6. С. 3−12; Бондарь Н. С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998 и др.). Но пока, к сожалению, в учебниках по муниципальному праву этим категориям не уделяется должное внимание. Исключением являются отдельные научные исследования (см., например: Джагарян А. А. Муниципальная демократия: личностный подход // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11.С. 52−55).