Региональное и местное управление

Как уже отмечалось, территория Франции разделена на коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские коллективы, которые согласно ст. 72 Конституции Франции считаются территориальными коллективами. Они свободно управляются выборными органами — органами самоуправления. Однако в региональных административно-территориальных единицах действует «двойная» система управления:

• 1) выборные органы территориального коллектива и
• 2) назначенные представители центра (Президента, Правительства, Министра внутренних дел). Назначенные чиновники осуществляют «административный контроль» над выборными советами: они вправе приостановить на определенный срок решение местного совета (путем обращения в административный суд и по его решению) и даже обратиться к главе государства с предложением о роспуске совета в случаях нарушения законов или его неработоспособности.

По реформе 1982—1983 гг. во Франции была проведена децентрализации системы управления. Административная опека была заменена более мягким административным контролем, осуществляемым комиссаром Республики в регионах, комиссарами департаментов, которые заменили префектов, и помощниками комиссара в районах, заменивших супрефектов.

Франция имеет трехуровневую систему местного управления и самоуправления — коммуна, департамент, регион. Одновременно она имеет пятиуровневое административно-территориальное деление — коммуна, кантон, округ, департамент, регион. Кантоны и округа не имеют собственных властных органов и являются преимущественно избирательными округами.

Коммуны. Основу территориальной организации Франции составляют коммуны (общины). Это наиболее многочисленные территориальные коллективы, их насчитывается около 37 тыс.

Они существенно различаются по численности своего населения: до сих пор преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции. Например, 22 тыс. коммун насчитывают менее 500 жителей, из них 4 тыс. сельские — с числом жителей менее 100. От численности населения напрямую зависит статус коммуны, численный состав муниципального совета, размер государственных дотаций.

Многие небольшие коммуны, испытывающие острый недостаток финансовых средств, для осуществления совместных проектов образуют различного рода объединения, которые являются публичными юридическими лицами:

1) специализированные и многоцелевые синдикаты коммун (их более 14 тыс., из них 2 тыс. — многофункциональные). Они создаются для решения конкретной проблемы (мелиорации, газификации, строительства дороги) или комплекса проблем (развитие туризма). Синдикаты управляются советами из представителей, входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность;

• 2) округа (дистрикты) — более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициаторами создания подобных объединений выступает Правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для городских коммун, с 1970 г. — и для сельских. Сегодня их почти 200;
• 3) городские сообщества. На базе крупных городских агломераций Правительство с 1966 г. принудительно стало создавать городские сообщества. Советам сообществ передаются все основные полномочия местных коммун.

Общими признаками коммун являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К ведению коммуны относятся: водоснабжение, рынки, муниципальные библиотеки и музеи, кладбища и др.

Делами коммуны управляет представительный орган — муниципальный (коммунальный) совет, избираемый населением на шесть лет. В зависимости от числа жителей коммуны совет может насчитывать от 9 до 69 членов. Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретом Президента, принятым на заседании Совета министров, в случае его неспособности управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административном суде. Досрочное прекращение полномочий возможно по инициативе и самого совета (коллективная отставка), и административного суда (кассация выборов).

Муниципальный совет наделен следующими полномочиями'. принимать бюджет, устанавливать местные налоги, распоряжаться имуществом коммуны, утверждать новые службы (некоторые службы создаются в обязательном порядке, например служба актов гражданского состояния), принимать программы развития, управлять рынками, больницами, местными дорогами и т. д. Местные дороги принадлежат коммуне (общине) на праве публичной собственности, предприятия, леса — на праве частной собственности.

Коммунальную администрацию (муниципалитет) возглавляет мэр. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны и ведают управлением. Они избираются муниципальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов на шесть лет. Мэр — не только глава местной администрации, но и представитель государственной власти в коммуне, чиновник, исполняющий распоряжения Правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. префект не может своей властью отменить распоряжение мэра, он может только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Мэр коммуны надежи рядом полномочий:

• 1) представляет коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами;
• 2) руководит заседаниями коммунального совета;
• 3) исполняет его постановления;
• 4) управляет коммунальным хозяйством, устанавливает контакты с частным сектором (выдает разрешения в области городского строительства и землепользования);
• 5) обеспечивает безопасность и общественный порядок: руководит муниципальной полицией, а в сельских коммунах — сельской полицией;
• 6) назначает тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают, но найму.

Департаменты. Наряду с коммунами это наиболее важные территориальные структуры. Департаментов во Франции 101 (96 в метрополии, и 5 заморских). В них сосредоточены местные органы правительственной администрации. Департаменты имеют территорию, название, главный город, а с 1838 г. — статус юридического лица. Исторически их главой считаются префекты — высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Напротив, их личное дело может содержать информацию о политических и религиозных взглядах.

Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, или руководители местных служб.

Функции префектов разнообразны:

• 1) политические — обеспечение соблюдения на местах законов, представление Правительства в департаментах, информация Правительства о положении дел;
• 2) административные — координация деятельности правительственных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также контроль органов местного управления;
• 3) социально-экономические — выполнение различных правительственных программ, которые решаются на уровне департамента.

Представительным органом в департаменте является генеральный (департаментский) совет. Он избирается на шесть лет, с промежуточной ротацией 1 /2 через три года. Мажоритарные выборы в два тура проводятся, но кантонам, имеющим равное нредставительство. На департаментском уровне генеральный совет ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Долгое время совет вынужден был действовать через префекта, не имел собственной администрации. Это отводило ему второстепенную роль в системе региональной власти. В 1982 г. ситуация решительно изменилась. Исполнительным органом совета с этого времени является не назначаемый префект, а избираемый им председатель совета. С этого времени председатель совета, не обладавший ранее существенными полномочиями, превратился в главу администрации департамента, оттеснив представляющего Правительство префекта. Тем не менее совет департамента не столь самостоятелен в своих действиях, как совет коммуны (общины), он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.

Таким образом, на уровне департамента была воспроизведена модель власти, существующая в коммунах. Вместе с тем собственные административные учреждения департамента остаются достаточно слабыми. Поэтому департамент вынужден обращаться за содействием к представительствам правительственных ведомств.

Для реализации своих функций департаменты могут координировать действия с помощью междепартаментских конференций, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов. Они созываются по мере возникновения потребности обсудить совместные проблемы. Департаменты могут вступать в различные объединения. Простая форма интеграции департаментов — создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий. Более высокая форма объединения — департаментские ассоциации, которая ведет к возникновению нового юридического лица. Однако в связи с формированием регионов она не получила широкого распространения.

Регион. Самая крупная административная единица, созданная в результате реформы 1982 г. Регион объединяет от трех до пяти департаментов, является территориальным коллективом с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Во Франции создано 27 регионов (22 — в метрополии и 5 заморских — Гваделупа, Гвиана, Майотта, Мартиника, Реюньон). Образование регионов было вызвано потребностями социально-экономического развития, которое сдерживалось ограниченностью ресурсных возможностей существовавших узких административно-территориальных единиц, возрастанием масштабов и сложностью внутренних проблем.

Представительным органом региона является региональный совет, избираемый прямыми выборами. Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав комитетов входят четыре категории членов: представители предприятий и профессиональной деятельности; представители профсоюзов; представители «коллективной жизни» в регионе (различные социальные организации, защиты прав потребителей и др.); лица, назначаемые Премьер-министром.

В каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты и региональный комитет по займам; в регионе действует своя счетная палата. В этом его отличия от департамента. Экономический и социальный комитет не обладает полномочиями по принятию решений, он дает свои заключения администрации региона по многим вопросам, например, в отношении подготовки и исполнения национального плана в регионе, по проекту плана регионального развития. Согласно Закону о правах и свободах коммун, департаментов и регионов от 2 марта 1982 г. на регионах лежат обязанности по проведению в жизнь мероприятий экономического, социального, санитарного и научного развития и мер по территориальному обустройству «при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун».

Региональный совет избирает своего председателя, который является исполнительным органом власти в регионе. Председатель подготавливает и исполняет решения совета; он — распорядитель кредитов, управляет имуществом региона, руководит региональными службами. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.

Французское региональное и местное управление строится на основе сочетания управления и самоуправления. Управление осуществляют назначаемые сверху чиновники (префекты, супрефекты и др.), а самоуправление представлено выборными органами самоуправления.

Полномочия префекта весьма значительны:

• 1) он представляет государство и Правительство и в этом качестве информирует их обо всех событиях на подведомственной территории;
• 2) префект представляет «каждого из министров» и «несет ответственность за национальные интересы, за соблюдение законов и поддержание общественного порядка»;
• 3) префект руководит деятельностью государственных служб в департаменте;
• 4) в регионе префект руководит деятельностью региональных государственных служб.

Упразднение административной опеки не означает, что префект не может воздействовать на управление коммун, департамента и региона. Все решения выборных органов исполняются «по полному праву», но эти акты в 15-дневный срок должны быть направлены представителю государства (т.е. префекту), который может передать их по мотивам незаконности в административный суд для аннулирования. Финансовый контроль осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет счета местных коллективов, их законность и надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей. В Париже государство представлено сразу двумя лицами — префектом и префектом полиции, власть которых распространяется на соседние департаменты (Верхнюю Сену, СенСен-Дени и Вальде-Марн). Париж одновременно представляет и коммуну, и департамент, а его орган — Совет Парижа — выступает то в качестве одного, то другого территориального коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов. Исполнительная власть в Париже принадлежит мэру.