Почему мы так мало знаем о политическом планировании и так много о феномене непланирования?

Вопрос о том, что представляет собой политическое планирование, как ни странно, многих ставит в тупик. Первое, что вызывает удивление при ближайшем знакомстве с темой — чрезвычайно низкий уровень её осмысления. Если стратегическому планированию и прогнозированию в бизнесе посвящены горы книг и целые стеллажи диссертаций, то проблемам политического планирования — небольшой круг исследований, повторяющих обычно один и тот же набор положений и цитат. В большинстве случаев сам термин используется в расширительном значении и служит для обозначения любого типа планирования, если оно предполагает социально значимые последствия деятельности, в которую вовлечены общественные силы и которая требует достижения консенсуса либо соглашения при разрешении конфликта.'.

Существенно лучше обстоит дело с исследованиями в области политической прогностики, но и здесь почти нет трудов, посвящённых прогнозу, «встроенному» в процесс планирования.^[1][2] Причина столь странной диспропорции заключается в том, что политическое планирование напоминает айсберг. Взору доступны лишь незначительная часть «глыбы» — внешние проявления этого планирования в сфере гак называемой публичной политики. Его «надводная часть» — планирование выборных кампаний, в которое вовлечено огромное количество граждан, а потому оно и находится в центре общественного внимания, особенно в «выборную страду», а также «политическая навигация». Именно так можно назвать социальные технологии, доступные немногим и чаще всего закрытые, но вызывающие повышенный интерес, поскольку они позволяют отрегулировать движение во времени и пространстве «политических звезд» разной величины и их бесчисленных спутников.

При этом основная толща нерешённых, никем не решаемых и даже не осмысленных должным образом проблем, напрямую касающихся жизни миллионов людей, за которых и от имени которых принимаются решения, остается почти не доступной. Главная трудность при подходе к теме в том и заключается, что жизненно важные проблемы скрыты не только от широкой аудитории, а также от независимой научной аналитики и экспертизы, но, зачастую, и от самих политиков. Последнее не удивительно, поскольку заботы и ритм жизни крупных деятелей не позволяют им погружаться в детали, где, как известно, и скрыты источники чрезмерного риска.

В результате технология планирования полностью доверяется исполнителям, которым, как правило, недостаёт реальных властных полномочий, чтобы соединить в одних руках все нити планирования и сценарного прогнозирования. Поэтому столь трудно воссоздать общую картину, которая гак нужна тем, кто хотел бы понять «механику» этого процесса. Кстати, слова «механика», «механизмы» или «государственная машина», которые часто используются как метафоры, помогающие представить себе некоторые особенности политического процесса, крайне обедняют предмет изучения, так как обесчеловечивают его, мешают понять его жизнь и эволюцию. С другой стороны, метафоры, позволяющие «оживить» политику, также упрощают наше понимание, поскольку наделяют политику теми человеческими или биологическими свойствами, которые ей мало присущи. К примеру, разумной, справедливой или ответственной может быть личность человека, в том числе и политика, принимающего решение, но не сама политика, по отношению к которой точнее будут такие определения, как эффективность, что возвращает нас к представлению о «политических механизмах».

Объёмное видение предмета, преодолевающее зависимость нашего сознания от привычных метафор и «занятых терминов», навязывающих нам позиции отдельных теоретиков, возникает постепенно, по мере самостоятельного знакомства с политическим реалиями, сопоставления фактов с их взаимоисключающими интерпретациями, которые содержатся в конкурирующих научных теориях и школах. Но именно в таком видении нуждаются все, кто подходит к теме профессионально. Речь идет, как уже говорилось, о студентах, изучающих политические науки, но не только о них. Знания о реальной политике и методологии планирования нужны и самим политикам, которым за текучкой неотложных дел всё же приходится выходить за горизонт текущих интересов — личных и групповых, задумываться об общем будущем, отдаленных последствиях решений, принимаемых ими сегодня.

Уже по этой причине было бы полезно расширять возможности для самообразования политиков, в силу необходимости оторванных от научных знаний, изменяющихся столь же интенсивно, как и политическая конъюнктура. Примеры плодотворного совмещения политической и научной деятельности в течение многих лет встречаются крайне редко. В обществах, где в течение жизни многих поколений практикуется регулярная смена партий, а социальный и имущественный статус учёных нисколько не уступает статусу политиков, эта проблема решается естественным образом — за счёт неизбежных «волновых» ротаций и обновления значительной части политического класса. Такие ротации имеют мало общего с «подготовкой политических кадров», поскольку обостряют потребность в поиске новых политических проектов и, соответственно, интеллектуалов, способных предложить оригинальные идеи и решения, созвучные духу времени и социальным запросам.

Политическое планирование, с одной стороны, составляет сердцевину политической деятельности (политика в целом и в каждом из своих проявлений, также как и сами политики — это чьи-то реализованные планы), а с другой стороны, как бы выпадает за горизонт явлений, доступных для анализа и контроля. Более того, почти в полном неведении о подлинных проблемах и механизмах политического планирования остаются именно те специалисты, которые непосредственно включены в сам процесс политического планирования на разных направлениях и этапах, поскольку этот процесс напоминает конвейерное производство, где каждый должен работать в рамках своей — и довольно узкой — компетенции. Эго особенно зримо проявляется на государственной службе. Достаточно даже беглого знакомства с функциональными обязанностями государственных служащих, которые определяются и конкретизируются в соответствующих документах, чтобы убедиться: такие документы производятся вовсе не для расширения полномочий исполнителей на всех ступеньках властной вертикали, а для того, чтобы каждый знал своё место в замысловатой иерархии статусов и функций. Принцип «разделяй и властвуй» касается и организации самой власти, о чём многие забывают.

Опыт последних десятилетий показывает: риски планирования и цена непланирования остаются закрытой темой даже для тех, кто непосредственно включён в процесс прогнозирования и стратегического планирования. Поговорите с известными политиками, посмотрите в их глаза — убедитесь: они не лгут, они действительно не понимают, что же произошло с миром, страной и с ними самими, когда они превратились из обычных людей со своими достоинствами и пороками в чьи-то политические планы и «ходячие проекты». А проектам не обязательно знать, кто их плодит и для чего их запускают в политику. Это объясняет то факт, о котором мы уже говорили: проекты в отличие от людей трудно разделить на честные и бесчестные, умные и глупые. Только те проекты в чести, которые приносят успех, только те оцениваются как умные (даже если они абсолютно безумны), которые в итоге сокрушают врага или конкурента. В этом смысле победителей действительно не судят.

** *.

Далее подробней остановимся на феномене политического непланирования, которое стало едва ли не важнейшей функцией государственных структур на всех этажах власти. О непланировании говорят редко, поскольку им не кичатся, хотя опытные чиновники хорошо понимают, сколь высоко ценится профессионализм в этой деликатной сфере. Попробуем сделать если не полноценный портрет, то хотя бы рабочий эскиз политического (государственного) непланирования, поскольку нам с ним придется жить еще долго.

Во-первых, политическое непланирование — это особая форма политического планирования. Подобный вывод звучит парадоксально, но факт остается фактом: непланирование заключается в целенаправленном, а, следовательно, и планомерном сужении и даже свертывании ряда неотъемлемых функций государства. Такая установка может быть как самоцелью, связанной с идеологической зависимостью новой генерации властей предержащих от идеологии рыночного фундаментализма — самой радикальной формы либерализма, так и «идейным камуфляжем» интересов, не имеющих отношения к политическим идеологиям. Такое предположение можно сделать, опираясь на множество примеров из современной жизни, которые свидетельствуют, что непланирование делает почти невозможным или малоэффективным контроль и мониторинг за распределение ресурсов, открывая двери коррупции. Соответственно, убеждёнными сторонниками отказа от планирования становятся либо лоббисты (в России лоббизм не запрещён, но и нс легализован в правовом отношении, что выводит его из-под контроля), либо организованная преступность, заинтересованная в «срастании» с властью, либо группы, мотивированные на подрыв конкурентоспособности страны и её безопасности. В последнем случае непланирование следует отнести к скрытым формам внешнего управления (феномен «инопланирования»), в основе которого лежит конкретный план, не подлежащий обнародованию (иногда до этапа его полной реализации). Все эти характеристики могут присутствовать по отдельности или сочетаться в разных комбинациях.

Во-вторых, политическое непланирование с точки зрения мотивации — это сознательный и легко оправдываемый логикой постмодернизма, а потому модный, даже «современный» отказ от достижения социально значимых целей («больших рассказов») и от прогностической деятельности в целом. Сценарная прогностика вышла из употребления, поскольку рассчитана на то, чтобы выявить слабые звенья стратегического планирования. Она позволяет предвосхищать риски и оценивать степень ущерба для государства и общества, который несёт в себе та или иная методология планирования. Оценивать эффективность или неэффективность политического неплаиироваиия, ставшего главным делом государственных органов, никто не обучен. Можно оценивать, к примеру, эффективность продаж, но крайне затруднительно — эффективность продажности.

Среди причин принципиального отказа от политического планирования (если не считать лукавой борьбы наследников партноменклатуры с «советским прошлым») следует особо выделить слабость, недоразвитость научно-аналитического обеспечения государственной политики (предпосылка эффективного контроля и «тонкой настройки»), а также известные конституционно-правовые пороки. В их числе — пресловутый «запрет на государственную идеологию», который зачастую трактуется как запрет на стратегическое планирование.

Распространение непланирования в современной России имеет лишь один плюс. Речь идёт и о снижении рисков (любое планирование, а тем более стратегическое и долгосрочное — высорисковая деятельность), и о своеобразной тактике выжидания. Чтобы пояснить эту мысль, можно обратиться к одному из принципов из учения Лао-Цзы: «Нет ничего такого, что бы не делало недеяние. Поэтому завоевание страны всегда осуществляется посредством недеяния. Кто действует, не в состоянии овладеть страной"/ Правда, здесь имелось в виду не передача управления в чужие руки, а усилия по овладению знаниями («Кто учится, с каждым днем увеличивает свои знания») и укрощение гордыни, помноженной на корысть («Кто служит Дао, изо дня в день уменьшает свои желания»).

Недеяние в области планирования в современных условиях объясняется совершенно иными причинами и, прежде всего, зачаточным.

Лао-Цзы. Дао дэ Цзин. Книга пути и благодати. М.: Эксмо, 2002.

состоянием тех сохранившихся или по необходимости восстановленных направлений и методов планирования, без которых не может обойтись даже самый либеральный или беззаботный руководитель из высшего эшелона власти. К примеру, его рабочее время — и то требует начального планирования. В результате полной несовместимости политических систем и критериев нам не дано даже приблизительно сопоставить политических деятелей канувшего в Лету Советского Союза, которые справлялись с этой работой, хотя и допускали иногда грубейшие ошибки в области общего или отраслевого стратегического планирования и прогнозирования, и политиков-менеджеров новой формации. Последние подобных ошибок почти не совершают, справедливо полагая, что планирование — не их дело. Менеджереальная революция, поднявшая этот слой над остальными, не обошла стороной ни сферу бизнеса, ни политику. Но отдавая должное менеджерам, нужно помнить, что политический менеджмент так же отличается от политики, как научный — от живой науки, как даже самая успешная торговля произведениями искусства — от самого мастерства.

• [1] Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. Создание реально выполнимых планов и политики, которая ведет к переменам. М.: npoipecc/Универс, 1994. С. 18.
• [2] Детальный анализ этой ситуации см.: Расторгуев В. И. Политическое планирование и прогнозирование: идеологические рамки и цивилизационный контекст //Вопросы философии. 2012. № 2. К аналогичным выводам приходят и другие авторы.См.: Кокошин А. А. О стратегическом планировании в политике. М.: КомКнига, 2007. Его же. Стратегическая стабильность: научно-технические, военные и политическиеаспекты // Вестник Российской академии наук. Т. 85, № 11, 2015. Шмершнг Д. С. Политическое планирование инноваций: попытка учета возможностей, рисков, издержеки выгод // Инновации. № 1(147). 2011. Инструментарий множественных сравненийв стратегическом планировании // Математические и инструментальные методы экономики. № 12. 2014. Обзорный анализ темы см.: Иванов Е. О. Понятие стратегическогополитического планирования // Тренды и управление. 2013. № 2.