Система административного права

Административное право, как и любая другая самостоятельная отрасль права Российской Федерации, имеет внутреннее строение, т. е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно взаимосвязанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь деятельность административно-публичных органов, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах функционирования государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.

Итак, система административного права — это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.

В действующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано с тем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.

В связи с этим система административного права как отрасли права может быть построена лишь теоретически посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой.

В административно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые в свою очередь подразделяются на определенные административно-правовые институты или иные системные образования. Обозначим наш подход к содержанию общей и особенной частей административного права.

Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административноправовой сфере (сфере административно-распорядительной и сфере административно-охранительной деятельности Российского государства).

В структуре общей части административного права теоретически можно выделить следующие группы административно-правовых норм.

1. Нормы, определяющие общие правовые начала (принципы) организации административной (административно-распорядительной и ад министиративно-охранительной) деятельности публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). Данные нормы до настоящего времени не систематизированы. Федеральный закон, определяющий правовые начала административной деятельности органов исполнительной власти и входящих в их систему учреждений, в настоящее время, к сожалению, отсутствует. Система федеральных органов исполнительной власти определяется указами Президента РФ. Правовой статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти регламентирован Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Особенности правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти определяются положениями о соответствующих органах, утверждаемыми Президентом РФ или Правительством РФ. Единственным законом, который может быть отнесен к числу общих, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий правовые основы административной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральным законом, устанавливающим основы построения и административной деятельности органов местного самоуправления и входящих в их систему учреждений, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

• 2. Нормы, определяющие основы административноправового статуса физических лиц, т. е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в административно-правовой сфере. Эти нормы также не систематизированы и помимо Конституции РФ содержатся в Федеральных законах: от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
• 3. Нормы, определяющие основы административноправового статуса организаций, т. е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность организаций в административно-правовой сфере. Указанные нормы также «разбросаны» по разным законам и подзаконным нормативным правовым актам вне какойлибо системы. К числу таких актов можно, в частности, отнести Федеральные законы от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и др.
• 4. Нормы, определяющие основы административноправового статуса должностных лиц публичной администрации, в том числе государственных и муниципальных служащих. Нормы, регулирующие правовые основы административно-правового статуса государственных и муниципальных служащих в значительной степени систематизированы. Основные из них содержатся в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе». Нормы, регулирующие правовые основы административно-правового статуса иных должностных лиц публичной администрации до настоящего времени не систематизированы.
• 5. Нормы, регламентирующие административно-правовые формы деятельности публичной администрации. Данные нормы регламентируют основания и порядок издания (принятия) административно-публичными органами нормативных и ненормативных правовых актов, совершения ими юридически значимых действий, заключения административных договоров (соглашений). Они содержатся в различных нормативных правовых актах, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в КоАП, в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». К сожалению, до настоящего времени не подготовлен и не принят общий федеральный закон, регламентирующий основания и порядок издания (принятия), введения в действие и прекращение действия правовых актов органов исполнительной власти.
• 6. Нормы, определяюгцие административно-правовые методы деятельности административно-публичных органов, в том числе основания и порядок применения к физическим лицам и организациям мер административного ограничения и принуждения. Названные нормы «разбросаны» по различным законам и подзаконным нормативным правовым актам, регулирующим, в частности, вопросы государственного контроля и надзора, обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка. Исключение составляет лишь КоАП, систематизирующий нормы, определяющие основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности (административных наказаний).
• 7. Нормы, регламентирующие административный процесс, в том числе нормы-принципы административного производства, нормы, определяющие административные процедуры деятельности административно-публичных органов. Указанные нормы в настоящее время содержатся в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих принципы административного производства по делам об административных правонарушениях, а также ряд административных процедур разрешения некоторых категорий административных дел. К числу таких нормативных правовых актов можно, например, отнести КоАП, Федеральные законы: от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», различные административные регламенты федеральных органов исполнительной власти.

Как отмечалось выше, все перечисленные группы административно-правовых норм, включаемые в общую часть административного права, выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.

Особенная часть российского административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности деятельности административно-публичных органов и порядок публичного взаимодействия физических лиц и (или) организаций (административно-публичный порядок) в различных сферах функционирования государства и общества. Эти особенности обусловливаются спецификой регулируемых общественных отношений.

В структуре особенной части административного права в зависимости от сферы функционирования государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить группы таких норм, образующие соответствующие подотрасли административного права:

• 1) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере экономики (промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-экономическим правом;
• 2) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере финансов (бюджета, налогообложения, денежного обращения, валютных операций, финансовых рынков, государственного социального страхования, банковских операций). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-финансовым правом:
• 3) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в социально-культурной сфере (труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма, молодежной политики). Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-социальным правом;
• 4) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований. Совокупность этих административно-правовых норм обобщенно может быть названа военно-административным правом;
• 5) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения государственной безопасности, т. е. защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства от внутренних и внешних угроз. Совокупность таких административноправовых норм обобщенно может быть поименована понятием права государственной безопасности;
• 6) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, функционирования судебной власти и иных правоохранительных органов. Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть обозначена понятием административно-охранительного права;
• 7) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере иностранных дел, т. е. в сфере внешних сношений Российской Федерации с иностранными государствами, международными и иностранными организациями. Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-иностранным правом.

Указанные группы административно-правовых норм, составляющих особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере функционирования государства и общества.

В структуру перечисленных подотраслей особенной части административного права включаются соответствующие административно-правовые институты. Например, в структуре административно-экономического права можно выделить такие институты, как административно-промышленное право, административно-торговое право, административно-транспортное право, административно-сельскохозяйственное право, административное право связи, административно-градостроительное право. В структуре административно-охранительного права могут быть выделены такие институты, как полицейское право, административно-исполнительное право, административно-юстиционное право.

Четкая и стройная система административного права, с нашей точки зрения, может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства РФ, которая в настоящее время отсутствует. Система отечественного административного законодательства, по нашему мнению, должна включать следующие уровни нормативного регулирования:

• 1) административный кодекс Российской Федерации, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций. Существующее в науке административного права скептическое отношение к возможности подготовки и принятия административного кодекса РФ нами не разделяется. В силу многообразия регулируемых административным правом отношений вполне возможно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций;
• 2) федеральные законы, в том числе кодифицированные и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т. п.);
• 3) федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности деятельности административно-публичных органов и административно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства и общества (основы законодательства о государственной промышленной политике, основы законодательства о финансах, сельскохозяйственный кодекс, природоохранительный кодекс, транспортный кодекс, образовательный кодекс, основы законодательства об охране здоровья граждан, основы законодательства о культуре, полицейский кодекс и т. п.).

На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты РФ вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности создаваемых ими административно-публичных органов и административнопубличный порядок на своей территории.