Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации

Конституция РФ в ст. 65, закрепляя состав Российской Федерации, различает шесть видов ее субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

Субъекты РФ имеют свою территорию, которая не может быть изменена без их согласия. Согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их согласия. Правовой статус границ субъекта РФ отличается от статуса государственной границы РФ. Органы государственной власти субъектов РФ распространяют свою власть на всю ее территорию.

Территория субъекта, являясь частью территории Российской Федерации, включает землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального достояния, используемые для обеспечения материальных и духовных потребностей народов субъектов РФ.

Субъекты РФ имеют внутреннюю границу, отделяющую их от других субъектов РФ, а также могут иметь и внешнюю границу, отделяющую их от иностранных государств. Согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Внешняя граница субъекта РФ является вместе с тем государственной границей РФ и определяется международными договорами и соглашениями России с иностранными государствами. Как правило, территории субъектов РФ определялись исторически.

По особенностям границ среди субъектов РФ выделяются Сахалинская и Калининградская области. Сахалинская область отделена от основной части сухопутной территории Российской Федерации Татарским проливом, а Калининградская область — единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств — Польши и Литвы — и международными водами.

Субъекты РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью, объем которой определяется Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

Субъекты РФ имеют свое законодательство, состоящее из конституций (уставов), иных законов и нормативных правовых актов. Законодательство субъектов РФ распространяет свое действие только на территорию соответствующего субъекта. Республики принимают конституции, остальные субъекты — уставы, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам, изданным в пределах полномочий соответствующих субъектов РФ, и обязательные к исполнению всеми органами, объединениями, юридическими и физическими лицами, находящимися на территории данного субъекта. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не нуждаются в последующем их утверждении органами государственной власти РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, вне пределов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Субъект РФ имеет собственные предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения. В ст. 73 Конституции РФ закреплен принцип полноты власти субъекта Федерации в пределах его прав. Суть этого принципа заключается в том, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень предметов ведения субъектов РФ и их полномочий по предметам совместного ведения устанавливается в конституциях (уставах) субъектов РФ, а также по отдельным вопросам в федеральном и региональном законодательстве.

Предметы ведения субъекта РФ охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в зтих целях компетенция не может выходить за рамки собственных структур и должна базироваться на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах регулирования и внутренних финансовых и материальных ресурсах.

В области государственного строительства и управления это вопросы создания системы органов государственной власти, административно-территориального устройства, референдума и других форм непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта РФ, награды и почетные звания субъекта РФ, его государственная символика.

В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта РФ относятся вопросы бюджета и финансовых средств, государственной собственности субъекта РФ, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур и др.

В сферах духовной и культурной жизни субъект РФ может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного и исторического наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например создания национально-культурной автономии, поддержания традиционного образа жизни.

Субъекты РФ имеют свои символы (герб, флаг, гимн, а также столицу или административный центр), которые вправе самостоятельно устанавливать с учетом исторических и иных ценностей и традиций народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием призваны идентифицировать субъект РФ внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить другим целям, т. е. наличие символов субъектов РФ не является признаком, свидетельствующим об их суверенитете^[1].

В настоящее время не все субъекты РФ имеют официально утвержденные гербы и флаги; в некоторых из них пользуются своими старинными гербами, считая, что они не утратили юридической силы до сих пор. Изображения и описания гербов и флагов субъектов РФ, согласно Указу Президента РФ от 29 июня 1999 г. № 856 «О Геральдическом совете при Президенте Российской Федерации», регистрируются в Государственном геральдическом регистре РФ, который ведет Геральдический совет при Президенте РФ.

Субъекты РФ вправе устанавливать административно-территориальное устройство на своей территории в соответствии с федеральным законодательством. Каждая из административнотерриториальных единиц имеет определенную территорию. Административно-территориальные единицы могут включать как один, так и несколько населенных пунктов, а их границы — совпадать с границами муниципальных образований.

Основными территориальными единицами субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством являются города, городские районы, административные районы, национальные районы, поселки, сельские поселения, закрытые административно-территориальные образования.

Во взаимоотношениях с Российской Федерацией субъекты РФ обладают правом законодательной инициативы, участия в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае нарушения федеральными властями прерогатив субъектов РФ в области нормотворческой деятельности последние могут обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд РФ.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Инициатором таких изменений является субъект РФ. Поскольку данный вопрос находится в ведении Российской Федерации, ее согласие является обязательным. Выраженное в установленном порядке изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ оформляется федеральным конституционным законом.

Простое изменение наименование субъекта РФ, без изменения его конституционно-правового статуса, включается в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ о приведении наименования субъекта РФ в тексте Конституции РФ. Данное действие возможно в соответствии с решением субъекта РФ и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции РФ федеральным законом^[2].

Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, констатирует, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов РФ. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, в Конституции РФ допускаются особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ^[3].

Определенные виды субъектов РФ обладают своими специфическими особенностями.

Основная особенность республик заключается в том, что в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ они называются также государствами. Республики, согласно ст. 66, 68 Конституции РФ, имеют свои конституции и государственные языки.

Закрепленное в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятие «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета республик, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера^[4].

Республики имеют, как правило, наименование в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Наличие конституций служит основанием для формирования в республиках собственных конституционных судов. Многим республикам свойствен институт президентства. Административные центры республик называются столицами.

Края, области, города федерального значения являются государственно-территориальными образованиями и имеют свои уставы, определяющие наряду с федеральным законодательством их правовой статус, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Государственным языком данных субъектов РФ является русский язык. Края, области имеют свои административные центры.

Специфическими особенностями обладает Москва как город федерального значения. Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции РФ Москва имеет статус столицы Российской Федерации. Согласно Закону РФ «О статусе столицы Российской Федерации», в связи со статусом данного субъекта РФ органы государственной власти г. Москвы: 1) предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти РФ, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; 2) обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; 3) участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития г. Москвы; 4) участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории г. Москвы; 5) согласовывают проект генерального плана развития г. Москвы с федеральными органами государственной власти РФ.

Автономная область, автономные округа, являясь национально-территориальными образованиями, в своем названии фиксируют наименование титульной национальности (национальностей), проживающей (-их) в данном субъекте. Некоторые автономные округа объединяют несколько народностей и имеют большие территории при крайне низкой плотности населения. Данные субъекты РФ имеют свои уставы.

По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 3 и 4 ст. 66 Конституции РФ).

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. На одной и той же территории функционируют федеральная власть и власть двух субъектов РФ, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, остается равноправным субъектом РФ.

8.4. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации В Российской Федерации за субъектами РФ не закрепляется право выхода из состава Федерации в одностороннем порядке. Вместе с тем в ч. 1 ст. 137 Конституции РФ предусмотрено два способа изменения состава субъектов РФ: принятие нового субъекта в состав Российской Федерации и образование нового субъекта РФ.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

Образование в составе России нового субъекта означает изменение состава субъектов РФ в связи с объединением (разъединением) одного или нескольких субъектов РФ.

Условия и процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта РФ иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

Инициатором заключения международного договора о принятии в качестве нового субъекта иностранного государства или части его территории является иностранное государство.

Предусмотрено, что при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства России, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социальноэкономические возможности.

Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданства РФ, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта РФ, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия данного международного договора Конституции РФ, а затем международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию.

Принятие в установленном порядке субъекта в состав Российской Федерации оформляется федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы РФ, а также в систему органов государственной власти РФ.

В современный период имеются прецеденты отказа Российской Федерации в удовлетворении ходатайств отдельных территорий иностранных государств о вхождении в состав Российской Федерации. Речь идет, в частности, об обращении с просьбой о присоединении к Российской Федерации на правах субъекта РФ Республики Абхазии, Приднестровской Молдавской Республики; о попытке присоединения Южной Осетии к Северной Осетии. Россия, закрепившая в ст. 15 Конституции РФ принцип признания норм международного права составной частью ее правовой системы, урегулировала вопрос о вхождении в ее состав иностранного государства или его части на основе уважения принципов государственного суверенитета и территориальной целостности любого суверенного государства. Таким образом, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ вхождение в состав Российской Федерации территорий, признаваемых составными частями других государств, возможно при условии выражения соответствующей воли этих государств в целом. Однако в дальнейшем в связи с трансформацией международно-правового понимания соотношения принципов территориальной целостности и права народов на самоопределении (решение Международного Суда ООН по Косово) Российская Федерация признала в качестве суверенных государств Республики Абхазию и Южную Осетию. Республика Крым и город федерального значения Севастополь были приняты в состав Российской Федерации на основании: 1) результатов общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором был поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта РФ; 2) Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов; 3) предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь (Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя»).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ и повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. При этом различия в формулировке референдума не допускаются. Образование в установленном порядке субъекта в составе Российской Федерации оформляется федеральным конституционным законом.

В Российской Федерации в результате объединения образованы Пермский, Камчатский и Забайкальский края (Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»). Новый статус в результате объединения с автономиями приобрели Красноярский край (Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа») и Иркутская область (Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»).

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Дайте общую характеристику структуры России как Федерации.
• 2. Раскройте принципы федеративного устройства России.
• 3. Охарактеризуйте основные элементы конституционно-правового статуса России.
• 4. Охарактеризуйте основные элементы конституционно-правового статуса субъектов РФ.
• 5. Что понимается под территорией субъекта РФ? В каком порядке могут быть изменены границы между субъектами РФ?
• 6. Раскройте структуру законодательства субъектов РФ.
• 7. Назовите основной круг предметов ведения субъектов РФ. В каких нормативных правовых актах закрепляются предметы ведения субъектов РФ?
• 8. В чем заключаются особенности конституционно-правового статуса республик в составе России?
• 9. Охарактеризуйте особенности конституционно-правового статуса города Москвы.
• 10. В чем заключаются особенности конституционно-правового статуса автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации?
• 11. Раскройте порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ.
• 12. Раскройте порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

• [1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П"По делу о проверке конституционности отдельных положений КонституцииРеспублики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации»".
• [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании ч. 2ст. 137 Конституции Российской Федерации».
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П"По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РоссийскойФедерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области".
• [4] См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ''».