Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления впервые получило довольно подробное процедурное урегулирование в федеральном праве с принятием Федерального закона № 131-ФЗ. Прежний Федеральный закон № 154-ФЗ предусматривал лишь возможность закрепления в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ права населения на отзыв выборных лиц местного самоуправления (п. 5 ст. 18). На основании этой нормы основное правовое наполнение института отзыва обеспечивалось на региональном и муниципальном уровне. Специальные законы об отзыве выборных лиц местного самоуправления были приняты во многих субъектах РФ, в том числе в Республиках Адыгея, Тыва, Чувашской Республике, в Алтайском, Красноярском, Хабаровском краях, Амурской, Архангельской, Владимирской, Вологодской, Калининградской, Орловской, Пензенской, Тюменской, Ульяновской областях, в Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах, а также в Еврейской автономной области.

Основные конституционно-правовые характеристики института отзыва применительно к местному самоуправлению были выявлены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Конституционный Суд РФ указал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Поскольку субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти — непосредственно и через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования, оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно, контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

Вместе с тем, признав конституционную обоснованность самого по себе института отзыва, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд требований к его порядку и условиям, соблюдение которых необходимо, чтобы реализация института отзыва не приводила к искажению смысла выборов и не умаляла значение иных форм непосредственной демократии. Принципиальная позиция Конституционного Суда РФ такова: облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. В связи с этим минимальные конституционные требования к институту отзыва состоят в следующем:

• — во-первых, основанием для отзыва может быть то или иное предусмотренное уставом муниципального образования решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения. Общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами не может служить основанием для отзыва, поскольку тем самым могли бы произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица;
• — во-вторых, конкретные решения или действия (бездействие) выборного лица, выступающие основанием для отзыва, не обязательно должны иметь характер правонарушения и быть установлены в юрисдикционном порядке. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, соответствующие решения и действия (бездействие) могут стать известны избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. По этой причине отзываемому лицу должна быть обеспечена возможность установления судом, что-то или иное его действие (бездействие) не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается;
• — в-третьих, во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении па выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным;
• — в-четвертых, процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. За отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти;
• — в-пятых, отзываемое лицо должно быть заблаговременно уведомлено о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве и иметь возможность присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам;
• — в-шестых, всем лицам, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, должна быть обеспечена возможность их защиты в суде. Право па судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями — как сторонниками, так и противниками отзыва и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании. Обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а также нормативные правовые акты, регламентирующие его проведение.

Федеральный законодатель в целом учел эти правовые позиции Конституционного Суда РФ, но при этом, не ограничившись простым воспроизведением заложенных в них подходов, развил их в сторону значительного ужесточения требований к порядку и условиям отзыва. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В соответствии с этим основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования, которое в этом случае должно, по сути, лишь детализировать содержание формулы «конкретные противоправные решения или действия (бездействия)». Голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. На основании федерального и регионального законодательства муниципальное образование вырабатывает конкретную процедуру отзыва и закрепляет ее в уставе. Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. При этом депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Тем самым для осуществления отзыва необходима поддержка абсолютного большинства жителей муниципального образования, тогда как для избрания на выборную должность достаточно более половины голосов от общества числа участников голосования, которое при отсутствии порога явки может составлять абсолютное меньшинство в составе местного сообщества.

Следует признать, что в условиях действующего правового регулирования практическая ценность института отзыва малозначительна и продолжает неуклонно снижаться. Отзыв, как известно, может быть применен только к депутатам, избранным по мажоритарной избирательной системе. Соответственно, при переводе муниципальных выборов на смешанную избирательную систему возникает неравенство в статусе депутатов, избранных в составе списков кандидатов, и депутатов, избранных по одномандатному или многомандатному округу. Поэтому согласно Федеральному закону № 131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.