Обзор методов управления минерально-сырьевым сектором экономики

Во всем мире методы управления минерально-сырьевым сектором экономики определяются потребностью общества в урегулирования отношений, связанных с доступом к полезным ископаемым, и вытекают из распределения прав собственности на недра. Это связано с тем, что недра, в силу их нерукотворного происхождения и большой значимости для экономики, признаются общенациональным достоянием, что требует установления определенных правил по использованию минерально-сырьевых ресурсов и распределению дохода, получаемого от их использования обществом, являющимся, по выражению академика Д. С. Львова, неким «верховным собственником» недр, и частным бизнесом, ведущим недропользование. Данные правила формируют систему управления недропользованием в той или иной стране.

Все методы управления недропользованием условно можно разделить на четыре большие группы:

• 1) прямое административно-правовое регулирование, связанное с воздействием государства на недропользователей через нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и пр.;
• 2) экономическое регулирование с помощью налогов и платежей, устанавливаемых государством;
• 3) рыночные механизмы регулирования отношений, через транзакции, совершаемые с горным имуществом, на рынке;
• 4) смешанные механизмы, сочетающие первые три подхода, — продажа государством на торгах права недропользования, предоставление права разработки месторождений на условиях соглашения о распределении продукции и пр.

В России в сфере недропользования наиболее широко распространено прямое административно-правовое регулирование, базирующееся на законодательстве и на том обстоятельстве, что недра находятся в государственной собственности. Государство как собственник устанавливает правила по использованию минерально-сырьевых ресурсов.

Экономическое регулирование недропользования осуществляется государством. Оно направлено на получение государством части горной ренты за счет перераспределения доходов от недропользования между бюджетом страны и недропользователями с помощью налогов и платежей.

Рыночные механизмы регулирования недропользования не развиты. Это связано с прямым запретом законодательства осуществления сделок с недрами. В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) говорится, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Рыночные механизмы присутствуют в виде продажи акций горных предприятий и компаний. В настоящее время отечественные горные компании широко используют этот механизм для приобретения активов и привлечения инвестиций посредством продажи своих акций на отечественных и международных рынках.

Развитие рыночных механизмов регулирования горного сектора осуществляется через применение в стране смешанных механизмов, сочетающих методы рыночного и государственного характера. К таким методам относится процедура продажи права на недропользование на торгах. С одной стороны, торги определяют рыночный, или конкурентный, характер платы, которую недропользователь согласен заплатить; с другой стороны, данный рынок не является идеальным, так как в нем количество участников ограничено, присутствует только один продавец — государство, нет свободного входа на рынок и выхода из него.

То же самое можно отнести к механизму соглашения о разделе продукции (СРП), согласно которому государство заключает сделку по предоставлению права недропользования вне конкретной среды.

Основной задачей государства по регулирования отношений недропользования в России является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов России.

В задачи государственного регулирования входят:

• • определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
• • обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• • обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
• • установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
• • введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
• • установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется непосредственно Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.

К методам прямого управления относятся:

• а) государственное изучение недр;
• б) государственный учет недр;
• в) государственный мониторинг состояния недр;
• г) лицензирование в сфере недропользования;
• д) государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
• е) государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
• ж) выбор технологии и установление правил ведения работ по добыче полезных ископаемых.

В большинстве стран мира, так же как и в России, наиболее распространена государственная собственность на недра. Это закреплено в законодательстве или вытекает из того общепризнанного факта, что только государственный орган может дать право на геологоразведочные работы и добычу полезного ископаемого. Это связано с тем, что государственная собственность на недра дает большие возможности для стимулирования экономического роста и формирует базисные принципы экономической политики управления недропользованием.

Как владелец государство стремится оценить принадлежащие ему ресурсы и использовать их наилучшим способом к выгоде всего населения.

Основное отличие зарубежных систем управления недропользованием, основанных на государственной собственности на недра, от российской системы заключается в том, что в них, кроме прямого государственного регулирования, управление недропользованием может осуществляться через заключение соглашений между государством и частным бизнесом. При этом решение ключевых вопросов, связанных с организацией геологоразведочных работ, получением геологической информации, получением прав на добычу полезных ископаемых, выбором технологии добычи полезных ископаемых, остается за государством. Примером подобного подхода может служить решение правительства США в 1970—1980;х гг. о консервации собственных минеральных ресурсов для будущих поколений.

В мировой практике сложились два подхода к определению собственности на недра.

Согласно первому подходу недра считаются неотъемлемой частью земли, образуют единый объект недвижимости с земельным участком и принадлежат собственнику земельного участка. Считается, что земельный участок образует конус, который берет начало в центре Земли и заканчивается в безвоздушном пространстве. В данном подходе первичным является собственность на земельный участок, а недра рассматриваются как некое «приращения собственности» .

Согласно второму подходу собственность на недра может быть отделена от собственности на землю. При данном подходе может быть провозглашена государственная собственность на недра, реализуемая через принцип «государственного владения» (например, в Канаде — владения Короной).

Первая система происходит из старого английского законодательства и предполагает, что собственность на землю подразумевает все, находящееся на или под ней. Этот подход к собственности приемлем при незначительных масштабах добычи, ориентированной на поверхностные залежи и ограниченной небольшой глубиной выработки. Такую систему прав на землю и недра сложно совместить с современной практикой планирования геологоразведочных работ и выработкой политики недропользования на государственном уровне.

Основным недостаткам данной системы является противодействие собственников земельных участков работам по разведке и добыче полезных ископаемых. У нас нечто подобное происходило в 1990;е гг. в Сибири, когда собственники земельных участков отказывались переуступать их или давать разрешение на ведение горных работ.

Нужно учитывать, что в Канаде, Австралии и Новой Зеландии британская система не применяется с прошлого века. В Великобритании это правило было отменено для нефти и угля, которые раньше находились в собственности владельца земельного участка, расположенного над месторождением.

В Ирландии и ЮАР она еще частично действует, хотя законом предусмотрена возможность преимущественного права государства на реализацию единой стратегии использования недр в случае противостояния владельца земельного участка. В США данная система реализуется, но она не препятствует развитию там добывающего сектора. Этому способствуют две причины: большое количество земель, находящихся непосредственно в собственности государства (около 40% всех земель); собственник земельного участка не может препятствовать освоению месторождения полезных ископаемых, находящегося под поверхностью земли, так как право пользования недрами законодательно отделено от собственности на землю.

Все это касается в первую очередь так называемых стратегических ресурсов. Для строительных материалов и отходов, имеющих местное значение, принцип «приращения собственности» вполне приемлем как наиболее простой. Собственник участка может свободно использовать залегающие на нем пески, гравий, глины, камни, отходы. Требуется только надзор за соблюдением техники безопасности и экологических норм.

Вторая система берет начало в испанском законодательстве XVI в. и наиболее распространена в этой стране, а также в Германии. Основной принцип системы заключается в том, что права на недра отделены от прав на недвижимое имущество и принадлежат суверену либо в лице государства, либо в лице его отдельных юрисдикций.

В данной системе государство устанавливает правила, по которым собственник земельного участка принуждается к его освобождению или переуступке для проведения горных работ. Так, в Германии земельный участок изымается в случае трехактного отказа его собственника продать землю будущему недропользователю. При этом собственнику земельного участка компенсируются его стоимость и все убытки, определенные по рыночным ценам и установленные в судебном решении.

При такой системе разделения прав на недра государство имеет возможность создать условия для наилучшего использования недр в общих интересах.

В качестве собственника государство распределяет права на недра, осуществляет сбор геологической информации, формирует правила деятельности частных компаний и следит за выполнением этих правил. Подобные вопросы решаются в основных законах о недрах, подзаконных актах или непосредственно в контрактах на передачу прав собственности на недра от государства в лице уполномоченного ведомства компанииоператору.

Все права на решения основных вопросов могут принадлежать центральным органам (как это имеет место в Иране, на Филиппинах и Тайване, в Таиланде, Новой Зеландии, в большинстве стран Европы) или провинциям (субъектам федерации), что имеет место в Индии, Австралии, Канаде. В некоторых странах, как, скажем, в Индонезии и Пакистане, предполагается совместное владение недрами центром и провинциями.

Так, в Австралии собственность на недра принадлежит штату или территории, на которой они располагаются. Основное исключение касается прибрежной зоны, на которую распространяется юрисдикция Центра. Штаты управляют добывающей промышленностью в пределах своей территории, включая распределение прав на разведку и добычу полезных ископаемых, осуществляют контроль использования недр, следят за соблюдением природоохранных норм, обеспечивают налогообложение и изъятие роялти. Однако федеральное правительство может ограничивать экспорт полезных ископаемых и таким образом де-факто контролировать добывающую промышленность. Различные правила налогообложения в каждом штате создают большие трудности для компаний-операторов и провоцируют немало конфликтов.

В Канаде каждая провинция обладает полными правами над природными ресурсами, расположенными на ее территории, а значит, имеет полное право на доход от роялти и налога на землю. Центральное правительство получает свою долю только через обычные налоги на доходы добывающих компаний.