Приватизация в развитых странах

В этом разделе мы рассмотрим приватизацию в узком значении термина, а именно, как продажу государственных предприятий частным собственникам. Интенсивный процесс приватизации зародился в начале 1980;х гг. в Великобритании при правительстве Маргарет Тэтчер и получил распространение в других развитых странах. Одним из обоснований приватизации была более эффективная деятельность частных компаний по сравнению с государственными. Вместе с тем, несмотря на все выгоды от приватизации, в большинстве стран государство частично оставляло за собой собственность на предприятия и редко продавало контрольный пакет акций, т. е. не передавало полный контроль в руки частных предпринимателей.

Среди основных факторов, влияющих на решение о проведении приватизации, исследователи выделяют^[1]:

• 1) размер государственного долга страны;
• 2) степень развития фондового рынка;
• 3) политическую ориентацию правящей партии;
• 4) действующую систему права.

Потребность в финансовых ресурсах для сокращения бюджетного дефицита и обслуживания государственного долга «запускает» процесс приватизации. Его воздействие на бюджет может быть многосторонним. Во-первых, если приватизируются убыточные предприятия, сокращается величина субсидий и, тем самым, уменьшается первичный дефицит и необходимость долгового финансирования. Здесь можно отметить тот факт, что бюджет лишается будущих (потенциальных) доходов, если предприятие в результате станет прибыльным. Но, как правило, предпочтение отдается текущим (и безрисковым) доходам от продажи, а не будущим (и неопределенным) денежным выгодам. Во-вторых, доходы от приватизации зачастую используются для погашения государственного долга, что сокращает не только его размер, но и стоимость обслуживания, и нагрузку на бюджет в будущем. Можно выделить и косвенное воздействие: продажа государственной собственности становится сигналом проведения правительством определенной финансовой политики, что улучшает кредитный рейтинг государственных облигаций и снижает процентные платежи.

Проводя приватизацию, правительство может использовать преимущества развитых фондовых рынков. Одним из важнейших условий для оценки потенциальных доходов от приватизации является рыночная ликвидность приватизируемого имущества. С одной стороны, инвесторам требуется некоторая премия за операции на слаборазвитом фондовом рынке, т. е. доходы государства от приватизации будут ниже. С другой стороны, высокоразвитые рынки позволяют получить полную рыночную стоимость продаваемой компании и больший доход от продажи. Правительство также может продавать большие пакеты акций и одновременно защищать интересы мелких акционеров, поскольку развитый фондовый рынок позволяет лучше контролировать менеджмент приватизируемых компаний.

Третьим фактором, влияющим на приватизацию, является политическая позиция правящей партии. Часто говорят, что приватизация имеет политический оттенок. И это понятно, поскольку партии правого крыла склонны поддерживать свободный рынок и сокращать присутствие государства в экономике, тогда как партии левого толка ориентированы на общественное производство и значительную долю государственного сектора. Приватизационные программы правительств Маргарет Тэтчер в Великобритании и Рональда Рейгана в США являются классическими примерами данного тезиса.

Важную роль играет также действующая в стране правовая система. Исследователи отмечают, что в странах с системой гражданского или континентального права (civil law) по сравнению со странами с системой общего или англо-саксонского права (common law) сектор государственных предприятий, как правило, больше. Вместе с тем, программы приватизации там гораздо менее масштабны — как по числу предприятий, так и по общей стоимости приватизируемого имущества. Объясняется это несколькими причинами.

В странах с германской системой общего права (German civil law countries) — Австрия, Германия, Япония, Швейцария и др. — в финансовой системе доминируют банки, которые могут быть заинтересованы в финансировании госпредприятий с мягкими бюджетными ограничениями, и поэтому будут противодействовать приватизации.

В странах с французской системой общего права (French civil law countries) масштабный сектор государственных предприятий выступает как инструмент перераспределительной политики правительства. Существуют также нормы законодательства, прямо ограничивающие частную инициативу в некоторых отраслях экономики. В конституциях Франции, Италии, Португалии и некоторых других стран прямо указаны стратегические отрасли, где доминирует государственная собственность, при этом для проведения приватизации требуется принятие отдельных законов или внесение поправок в конституцию. Напротив, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии и др. (в странах с системой общего права) правительство может проводить приватизацию без принятия дополнительных законов^[2].

Не меньшее значение имеет и защита прав мелких акционеров. В странах с континентальной системой права мелких акционеров защищены слабо, поэтому в ходе приватизации государство стремится оставить за собой контроль деятельности предприятий. Как показывают исследования, концентрация акций крупных государственных компаний отрицательно зависит от степени защищенности прав мелких акционеров^[3]. При этом спрос мелких инвесторов на акции приватизируемых предприятий в этих странах также невысок.

Влияние названных выше факторов обусловило два наиболее типичных подхода к приватизации, которые можно наблюдать в развитых странах. Первый предполагает приватизацию крупных предприятий и крупных пакетов акций. Это, как правило, происходит в странах с развитыми финансовыми рынками, которые предоставляют инвесторам больше информации и возможность оценки ликвидности, и которые позволяют акционерам при продаже получать больший доход. При втором подходе приватизируются меньшие пакеты акций или более мелкие предприятия. Здесь, как правило, существенную роль играет вопрос о смене собственника предприятия.

Названные факторы также объясняют, почему некоторые страны практически не проводят приватизацию или проводят ее в незначительных масштабах. В частности, это характерно для государств со слабой политической системой, поскольку устойчивость политических институтов является индикатором правительственного риска, который, в свою очередь, неблагоприятно влияет на цены продаваемых акций предприятий. То же относится и к странам с неразвитыми фондовыми рынками — практические возможности приватизации здесь естественным образом ограничены.

• [1] Результаты эмпирических исследований этих и других факторов приводятся в работе: Borlotti В., Famini М., Siniscalco D. (2004). Privatisation around the world: evidence from panel data // Journal of Public Economics. V. 88. Iss. 1−2. P. 305−332.
• [2] Guislain Р. (1997). The Privatization Challenge. The World Bank, Washington, DC.
• [3] La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A., Vishny R.W. (1998). Law and finance // Journal of Political Economy. V. 106. Iss. 6. P. 1113−1155.