Управление границами: источники, формы, институты

Границы ЕС подразделяются на внутренние и внешние^[1][2].

На внутренних границах предусматривается отсутствие пограничного контроля за людьми. Внутренние границы могут пересекаться в любом месте без проведения пограничных проверок в отношении лиц независимо от их гражданства. Исключения могут устанавливаться в случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасно;

",."359.

сти В отношении внешних границ ЕС сформулирована общая политика. Она изложена в Сообщении Комиссии от 7 мая 2002 г. «На пути к интегрированному управлению внешними границами государств-членов Европейского Союза»^[3] и охватывает пять взаимозависимых компонентов:

• • общий свод законодательства;
• • общий механизм координации и оперативного сотрудничества;
• • общий интегрированный анализ рисков;
• • персонал, прошедший подготовку для работы в европейском измерении и совместимое оборудование;
• • распределение бремени между государствамичленами в содержании Европейского корпуса пограничных сил.

Среди программных документов необходимо также упомянуть Сообщение Комиссии «Готовя следующие шаги в управлении границами в Европейском Союзе» от 13 февраля 2008 г.^[4] и Общую программу «Солидарность и управление миграционными потоками», созданную Сообщением Комиссии от 6 апреля 2005 г.^[5]

К основным источникам вторичного права ЕС по вопросам управления внешними границами относятся: Кодекс Сообщества о регулировании пересечения границ людьми от 15 марта 2006 г (Шенгенский кодекс о границах), консолидировавший и развивший предшествующее законодательство^[6][7]; Регламент Совета № 1931/2006 о местном приграничном движении (чье действие регулярно анализируется и обобщается Комиссией^[8]); Регламент Совета № 2007/2004, учреждающий Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государствчленов Европейского Союза (Фронтекс)^{3 6}.

Основываясь на действующем праве ЕС в данной сфере, можно выделить следующие формы управления границами:

• 1) разграничение внутренних и внешних границ Союза и установление различных режимов их пересечения;
• 2) нормативное закрепление условий въезда на территорию Союза граждан третьих стран и отказа во въезде;
• 3) контроль на внешних границах — минимальные или обстоятельные проверки для определения соответствия лиц условиям въезда;
• 4) наблюдение — деятельность пограничных сил, имеющая своей основной целью предотвращение несанкционированного пересечения границы, борьбу с трансграничной преступностью и принятие мер по отношению к лицам, незаконно пересекшим границу;
• 5) установление особого режима приграничных территорий;
• 6) оперативное сотрудничество компетентных органов.^[9]

Первые четыре формы урегулированы в Шенгенском кодексе о границах 2006 г., следующие — в соответствующем упомянутом выше вторичном законодательстве.

Главные институты управления границами, функционирующие в настоящее время:

• • Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государствчленов ЕС (Фронтекс);
• • Группы быстрого реагирования на границах, созданные в 2007 г. для оказания поддержки государствамчленам в ситуациях, требующих усиленной технической и оперативной помощи³⁶ ;
• • Фонд внешних границ^[10][11], имевший в своем распоряжении 1820 млн евро на период 2007;2013 гг. для финансовой помощи государствам-членам в реализации проектов. В 2014 г. этот фонд был заменен инструментом финансовой поддержки вопросов внешних границ и виз в рамках Фонда внутренней безопасности^[12] с расчетным финансированием на 2014;2020 гт. в 2,76 млрд евро;
• • базы данных, прежде всего Шенгенская информационная система второго поколения^[13], используемая для выдачи предупреждений в отношении граждан стран, не являющихся членами ЕС, в целях отказа во въезде или пребывании в соответствии с определенными в ней условиями. С 9 апреля 2013 г. государства-члены ЕС окончательно перешли на эту систему, а с 9 мая того же года Европейское агентство по оперативному управлению широкомасштабными ИТсистемами в сфере свободы, безопасности и правосудия приняло на себя обязанности по обслуживанию центральной системы ШИС-2;
• • Европейская система пограничного наблюдения (Евросур), с 1 декабря 2014 г. действующая в отношении
• 371

всех государств шенгенского пространства .

В будущем планируется создание, возможно, системы регистрации въезда в ЕС и выезда из ЕС, автоматизированных устройств пропуска для проверки путешественников по биометрическим идентификаторам, электронной системы санкционирования поездок граждан стран, не являющихся членами ЕС, которая не требует получения виз перед поездкой в государство — член ЕС.

• [1] См.: Regulation (ЕС) No 562/2006 of the European Parliament and of theCouncil of 15 March 2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) //OJ L 105/1, 13.4.2006 (с последующими изменениями; последние на1 марта 2015 г.: Regulation (EU) No 1051/2013 of the European Parliamentand of the Council of 22 October 2013 amending Regulation (EC)No 562/2006 in order to provide for common rules on the temporary reintroduction of border control at internal borders in exceptional circumstances// OJL 295/1, 6.11.2013). Art. 2.
• [2] См.: Раздел III Шенгенского кодекса о границах 2006 г.
• [3] Communication from the Commission to the Council and the EuropeanParliament ‘Towards integrated management of the external borders of theMember States of the European Union', Brussels, 7.5.2002. COM (2002)233 final.
• [4] СОМ (2008) 69 final.
• [5] СОМ (2005) 123 final.
• [6] Regulation (ЕС) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 establishing a Community Code on the rules governingthe movement of persons across borders (Schengen Borders Code) // OJ L105/1, 13.4.2006 (с последующими изменениями; последние на 1 марта2015 г.: Regulation (EU) No 1051/2013 of the European Parliament and of theCouncil of 22 October 2013 amending Regulation (EC) No 562/2006 in orderto provide for common rules on the temporary reintroduction of border controlat internal borders in exceptional circumstances// OJ L 295/1, 6.11.2013).Art. 2.
• [7] Regulation (EC) No 1931/2006 of the European Parliament and of theCouncil of 20 December 2006 laying down rules on local border traffic at theexternal land borders of the Member States and amending the provisions of theSchengen Convention // OJ L 405/1,30.12.2006.
• [8] Cm.: Communication from the Commission to the European Parliament andthe Council of 9 February 2011 Second report on the implementation and functioning of the local border traffic regime set up by Regulation No1931/2006 [COM (2011) 47 final; Report from the Commission to the European Parliament and the Council of 24 July 2009 on the implementation and
• [9] Regulation (EU) No 1168/2011 of the European Parliament and of theCouncil amending Council Regulation (EC) No 2007/2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders // OJ L 304 of 22.11.2011. Учредивший Агентство акт: CouncilRegulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a EuropeanAgency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union // OJ L 349/1, 25.11.2004.
• [10] 36' Regulation (ЕС) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 establishing a mechanism for the creation of Rapid BorderIntervention Teams // OJ L 199/30, 31.7.2007.
• [11] Decision No 574/2007/EC of the European Parliament and of the Councilof 23 May 2007 establishing the External Borders Fund for the period 2007;2013 as part of the General Programme «Solidarity and Management of Migration Flows». // OJ L 144, 6.6.2007.
• [12] Regulation (EU) No 515/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for external borders and visa and repealing Decision No 574/2007/EC //OJ L 150/143, 20.5.2014.
• [13] Regulation (EC) No 1987/2006 of the European Parliament and of theCouncil of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of thesecond-generation Schengen Information System (SIS II) // L 381,28.12.2006;Council Decision 2007/533/JHA of 12 June 2007 on the establishment, opera-