Порядок обжалования решений органов государственного и муниципального управления

В сфере государственного и муниципального управления возникает много административно-правовых нарушений. Порядок их устранения регулирует Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 2 сг. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Как известно, еще римскими юристами был сформулирован принцип, согласно которому судебное решение должно приниматься за истину.

Как современная правовая доктрина, так и практика правоприменения свидетельствуют о популярности, эффективности и надежности судебной формы защиты нарушенных прав и законных интересов. Данный факт обусловлен рядом обстоятельств. Во-первых, судебный порядок защиты нарушенных прав и законных интересов регламентирован на всех стадиях судебного процесса — от момента возбуждения дела в суде первой инстанции до исполнительного производства. Во-вторых, во многих случаях судебная форма защиты нарушенных прав и законных интересов является наиболее доступной материально.

Судебный порядок обжалования действий и решений органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц с 15 сентября 2015 г. определяется гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). До этого времени он регламентировался Законом РФ от 27.04.1993 № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В суд могут быть обжалованы действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих), в результате которых:

• 1) нарушены нрава и свободы гражданина;
• 2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
• 3) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц (государственных служащих), если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия.

Необходимо отметить, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию, либо то и другое одновременно. При этом к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, совершивших действия (принявших решения), если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, организации или должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок.

Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, должностного лица (государственного служащего).

Гражданин вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

• 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
• 2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы;
• 3) один месяц после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих) рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных законом. При этом на государственные органы, органы местного самоуправления, организации, должностных лиц (государственных служащих), действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит следующие решения.

• 1. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меры, предусмотренные законодательством РФ о государственной службе, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.
• 2. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих) и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ. Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или высылаются им не позднее чем через три дня после дня принятия решения суда в окончательной форме, если КАС РФ не предусмотрено иное. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ.

Статьей 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Законодатель установил основания наступления гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Такая ответственность наступает, и вред подлежит возмещению в случаях причинения вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления.

Действия (бездействие) должностных лиц органов государственного управления, подведомственных им государственных унитарных предприятий и государственных учреждений и их должностных лиц и решения, принятые ими, могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами, права и законные интересы которых были нарушены, в порядке и сроки, предусмотренные действующим законодательством, а также в досудебном (внесудебном) порядке. Предметом обжалования в административном порядке являются неправомерные действия (бездействие) уполномоченного лица (лиц), а также принимаемые им (ими) решения.

Обжалование действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) должностными лицами органов государственного управления и подведомственных им государственных унитарных предприятий и государственных учреждений осуществляется путем направления письменного обращения (жалобы) посредством почтовой связи, но электронной почте либо обращения на личном приеме.

По информации Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, в 2013 г. в спорах с органами государственной власти и местного самоуправления 67% заявлений, поступивших от граждан, было удовлетворено. При этом подчеркивается, что реальные возможности противодействовать различным бюрократическим процедурам, в том числе и тем, которые способствуют совершению коррупционных преступлений, граждане получат после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства¹.

Необходимо также отметить тот факт, что защита нарушенных прав граждан — это одно из слабых мест в российской судебной системе. Так, 26% от общего числа жалоб, рассматриваемых в Европейском суде по правам человека, — это российские жалобы^[1][2]. По информации Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, в 2013 г. Европейским судом по правам человека рассмотрено 24 102 жалобы против России, из которых 23 845 (99%) признаны неприемлемыми. В отношении Российской Федерации принято 129 постановлений^[3].

Право гражданина обжаловать действия органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц является залогом демократического устройства общества, защитой его прав и свобод от произвола и некомпетентности субъектов государственного и муниципального управления, суть деятельности которых состоит в том числе в обеспечении реализации прав и свобод личности. Реальность исполнения законов во многом зависит от двух важнейших факторов демократического устройства государства: разделения властей и истинной независимости суда и правовой грамотности самих граждан, их способности и готовности отстаивать свои права и свободы законным путем.

Обращает на себя внимание высокий процент удовлетворяемости исковых требований (80—90% от числа рассмотренных дел). При этом граждан не устраивает «не результат рассмотрения, а сами процедуры — неоднократные вызовы и необоснованные отложения дел, неполнота сведений, занесенных в протокол, поведение судей, секретарей, персонала судов, волокита при выдаче копий документов, решений, отказы в принятии заявлений по надуманным основаниям и т. п.»^[4].

В связи с этим, видимо, пришло время принятия административных регламентов деятельности персонала судов.

При реализации права гражданам на судебную защиту приходится сталкиваться с отписками органов государственного и муниципального управления, т. е. формальным соблюдением закона и процедур, но фактическим нарушением своих прав и свобод. Для преодоления неправомерных действий органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц необходимо не только знание нормативных правовых актов, но и настойчивость гражданина.

Эффективность судебной защиты прав граждан во многом зависит от реализации важнейших принципов отправления правосудия, провозглашенных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и установленных в решениях Европейского суда по правам человека, к которым относятся:

• 1) справедливость и публичность судебного разбирательства;
• 2) независимость и беспристрастность суда;
• 3) разумность срока рассмотрения дела и, как следствие, максимально возможное сокращение продолжительности состояния «правовой неопределенности», возникшего у лица в момент нарушения его прав или законных интересов и существующего вплоть до окончательного разрешения спора¹.

В федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007—2012 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 № 583, отмечалось, что опросы общественного мнения свидетельствуют о низком уровне доверия общества к судебной системе. Это является следствием, в частности, долгого и неэффективного рассмотрения дел, недостаточной объективности судебных решений и их качества. В пей планировалось проведение регулярного (?) «общественного мониторинга» качества работы судов с целью выявления общественного мнения. Декларировалось также, что объем исполнения судебных актов возрастет с 52% до 80%.

Однако по многим категориям дел неисполнение судебных актов — это серьезная проблема. Так, 86% решений судов о назначении штрафов в общем размере на 21,5 млрд руб. в 2013 г. не исполнены, а количество лиц, привлеченных к административной ответственности за неуплату штрафа, увеличилось еще на 100 тыс.^[5][6]

Исследование Фонда ИНДЕМ в части доверия судам показывает, что свыше 40% граждан суду «полностью доверяют» либо «скорее доверяют», а по данным Фонда общественного мнения только 24% оценивают деятельность суда и судей положительно^[7].

Для сравнения: согласно общенациональному опросу общественного мнения, проведенного в Швеции в 2008 г., свыше 60% граждан хорошо относятся к местной судебной системе^[8].

К основным факторам, влияющим на степень доверия общества к судебной системе, относятся:

• 1) доступность судов для сторон процесса и других заинтересованных лиц;
• 2) отношение к сторонам по делу и другим заинтересованным лицам, обращающимся в суд;
• 3) сроки рассмотрения дел в суде;
• 4) прозрачность процесса принятия решения в судах;
• 5) составление и оформление решений и приговоров;
• 6) отражение деятельности судов в СМИ;
• 7) общий уровень знаний общественности о работе судебной системы;
• 8) поведение судей при выполнении своих обязанностей¹.

В связи с этим целесообразно нормативно закрепить порядок организации и методологию проведения ежегодного общественного мониторинга качества работы судов.

Однако защита нарушенных прав и законных интересов во многом зависит от эффективности функционирования судебной системы. Основной недостаток в работе судов — длительные сроки прохождения дел. Задержки либо перенос судебного заседания в судах первой инстанции стали почти что правилом. Основная причина задержки — неявка свидетелей, других лиц в судебное заседание.

Кроме того, суды районного звена перегружены сверх всякой меры. По данным социологических исследований, в пяти федеральных округах в 2011 г. уровень нагрузки у судей и ее оценка судьями выглядит следующим образом. Средний уровень нагрузки у судей составляет 30 дел в неделю. При этом у достаточно большого числа судей (12,4%) стандартная еженедельная нагрузка превышает 50 дел и материалов в неделю, т. е. судья должен выносить решения по 10 делам и материалам в день. При 8-часовом рабочем дне это составляет 48 мин на одно дело. При этом в нормативах Минтруда России 1996 г. в среднем на рассмотрение районным судьей уголовного дела с одним обвиняемым отводится 14 ч, а для рассмотрения гражданского дела — 7 ч 40 мин^[9][10].

• [1] См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флотских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год // Судья. 2014. № 3. С. 5.
• [2] См.: Асламова Д. Здесь судят Родину // КП. 2009. 31 марта.
• [3] См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флотских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 9.
• [4] Тарасов В. Н. Ди&дог судебной власти и средств массовой информации. Оценка гражданами деятельности судов // Судья. 2015. № 1. С. 10.
• [5] См.: Егорова Н. Е., Иваток О. Л., Потапенко В. С. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007 № 10. С. 134.
• [6] См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флотских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 6.
• [7] См.: Тарасов В. И. Диалог судебной власти и средств массовой информации. Оценкагражданами деятельности судов. С. 13, 14.
• [8] См.: Михайлова А. Д. Доверие к судебной системе: особенности взаимодействия с обществом. Опыт Швеции // Судья. 2015. № 1. С. 41.
• [9] Михайлова А. Д. Доверие к судебной системе: особенности взаимодействия с обществом. С. 42.
• [10] См: Мартышкин В. Н. Оптимизация нагрузки судей как средство правовой защитыучастников судопроизводства и повышения качества правосудия // Право и безопасность.2012. № 2.