Палаты Федерального Собрания

Палаты Федерального Собрания РФ работают в режиме раздельных заседаний. В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. их компетенция определяется дифференцировано, в разных статьях Основного Закона (ст. ст. 102−103); полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по их содержанию не совпадают. Специализация Палат Федерального Собрания заключается в следующем.

1) Полномочия Совета Федерации в большей их части направлены на взаимодействие этой палаты с Президентской властью (в части ее формирования и функционирования) и Судебной ветви власти (в части ее формирования). Закрепляемые Конституцией РФ полномочия Совета Федерации можно сгруппировать в следующие восемь видов.

Во-первых, к ведению Совета Федерации относятся важнейшие полномочия, касающиеся территориальных вопросов Российского федерализма: Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ (п. 1 «а» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).

Во-вторых, Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере:

утверждает указ Президента РФ о введении военного положения;

утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (пп. 1 «б» — 1 «г» ст. 102 Конституции РФ).

В-третьих, Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения полномочий Президента:

назначает выборы Президента РФ;

отрешает Президента РФ от должности (пп. 1 «д», 1 «е» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).

В-четвертых, Совет Федерации вправе также полностью формировать составы всех высших судов страны:

осуществляет назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 1 «ж» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).

В-пятых, к компетенции Совета Федерации РФ отнесен и такой важнейший вопрос как:

назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Российской Федерации (п. 1 «з» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).

В-шестых, продолжая перечень конституционных полномочий Совета Федерации, следует выделить в этом перечне и такое, как: осуществление Советом Федерации своей доли назначений в состав совместного органа Палат Федерального Собрания, осуществляющего функцию парламентского финансового контроля — Счетную Палату; согласно Конституции РФ, Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов (п. 1 «и» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).

В-седьмых, Совет Федерации, как и полагается Палате Парламента, осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Выше уже указывалось, что «специализация» Совета Федерации в законодательном процессе заключается в том, что он «одобряет» законы, принятые Государственной Думой; либо отклоняет их (применяет право «вето») (п. 4 ст. 105 Конституции РФ).

Одобрение закона Советом Федерации осуществляется одним из двух способов:

либо в «активной форме» — то есть путем голосования в Совете Федерации, при котором члены Совета Федерации высказываются в поддержку Федерального Закона;

либо в «пассивной форме» — то есть если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрит Федеральный Закон, принятый Государственной Думой, считается, что он как бы «молчаливо» одобрил закон (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).

В Конституции РФ закреплены категории законов, которые могут быть приняты Советом Федерации только «активным» способом, т. е. категории законов, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.:

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

• а) федерального бюджета;
• б) федеральных налогов и сборов;
• в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
• г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
• д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
• е) войны и мира".

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы РФ, имеющие ранг «конституционных» (п. 2 ст. 108 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.).

Согласно Конституции РФ Совет Федерации вправе не только одобрить, но и отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. В этом случае «палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).

Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что Совет Федерации сконструирован как «верхняя палата», как своеобразный контрольный орган по отношению к Государственной Думе; как «фильтр», через который должны пройти законы, принятые Государственной Думой. Однако указанная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Дело в том, что право вето Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Как указывается в Конституции РФ: «В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы» (п. 5 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).

Процедуры реализации полномочий Совета Федерации «расписаны» в особом документе, который принимается самим Советом Федерации — Регламенте Совета Федерации. Первый регламент Совета Федерации Федерального Собрания принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г. В последующем принят Регламент Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Ныне действует Регламент Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 30 января 2002 г.

Наконец, в-восьмых, к компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок Конституции и пересмотра Конституции РФ. Здесь Совет Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой.

2) Полномочия Государственной Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации, а отражают особую специализацию этой Палаты Федерального Собрания. Полномочия Государственной Думы достаточно разнородны, но, как уже выше говорилось, в большей их части они ориентированы на взаимодействие Палаты с органами, занимающимися экономической и социальной политикой.

Согласно п. 1 ст. 103 Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.

Во-первых, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Однако это право Государственной Думы имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ: из расчета, «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска» (п. 1 «а» ст. 103; п. 4 ст. 111; п. 2 ст. 109 Конституции РФ 1993 г.).

Кроме того, в своей политической борьбе с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать и свои конституционные полномочия, связанные с решением вопроса о доверии Правительству РФ, — хотя, конечно, это очень затяжная форма достижения Государственной Думой своих политических целей.

Во-вторых, Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Есть две разновидности этого полномочия:

Государственная Дума может «выразить недоверие» Правительству РФ (п. 1 «б» ст. 103; п. 3 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.);

Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ (п. 1 «б» ст. 103; п. 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.

Общим для обеих этих процедур является то, что это формы парламентского контроля за деятельностью Правительства, формы парламентской оценки его деятельности.

Кроме того, объединяет эти процедуры и то, что рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ (второе из полномочий Государственной Думы) может завершиться не только подтверждением доверия Правительству, но и отказом в доверии (т. е. выражением недоверия, но на основе несколько иной процессуальной формы).

Соответствующие полномочия реализуются Государственной Думой на основе голосования, на котором решение в обоих случаях «принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».

В обоих случаях указанные контрольно-оценочные полномочия Государственной Думы имеют ограниченный характер. Государственная Дума не компетентна принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. В ситуации, когда Государственная Дума выражает недоверие Правительству (либо отказывает ему в доверии) — окончательную судьбу Правительства, как и самой Государственной Думы данного созыва, решает Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В-третьих, наряду с дачей согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решением вопроса о доверии Правительству РФ важнейшим из полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального Банка (п. 1 «в» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).

В-четвертых, Государственная Дума осуществляет свою долю назначений в состав Счетной Палаты — орган парламентского финансового контроля РФ, формируемый Палатами Федерального Собрания на паритетной основе. Обратим внимание, что Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности первое лицо — Председателя Счетной Палаты, а также половину состава ее аудиторов.

В-пятых, к компетенции Государственной Думы относится «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека это должностное лицо парламента, предназначение которого заключается в том, чтобы обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В-шестых, в ведении Государственной Думы находится объявление амнистии (п. 1 «е» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).

В-седьмых, Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума компетентна выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (п. 1 «ж» ст. 103 Конституции РФ 1993 г).