Обмен голосами и группы специальных интересов

Если предметами общественного выбора становятся варианты решения сразу нескольких самостоятельных вопросов, то может сложиться ситуация, когда участники выбора прибегнут к обмену голосами (в литературе на русском языке имеются примеры использования по отношению к этому явлению также английского термина логроллинг)^[1]. Стремление обменяться голосами предполагает, что участник в неодинаковой степени заинтересован в победе предпочитаемых им альтернатив по разным вопросам.

Обратимся к простейшему примеру. Пусть двум участникам, например политическим партиям, имеющим равные количества голосов в парламенте, предстоит решить два вопроса. Первый из них касается программы наращивания военных расходов (В), второй — программы увеличения расходов на культуру (К). Первый участник (обозначим его I) выступает в пользу В, но против К, второй, которого обозначим II, — наоборот. Будем считать, что каждая из партий адекватно отражает предпочтения своего электората, причем внутри электората партии предпочтения полностью одинаковы.

Если оставить в стороне интенсивность предпочтений, ни одна из программ не получит поддержки обеих партий. Но допустим, что для типичного члена электората I принятие В эквивалентно чистому выигрышу в 100 денежных единиц, принятие К — проигрышу в 50 денежных единиц. Подразумевается, что как выигрыш, так и проигрыш отражают положительную или отрицательную полезность программ, а также налоги, которые необходимо уплатить для их финансирования. В описанной ситуации для I победа В важнее, чем поражение К. Иными словами, предпочтение по одному вопросу выражено сильнее, чем по другому. Может случиться так, что для II, в свою очередь, принятие К важнее, чем поражение В, например, чистый выигрыш от К для типичного избирателя II составляет 80 единиц, а чистый проигрыш от В — только 60 единиц. Тогда I и II имеет смысл обменяться голосами. В обмен на поддержку В со стороны второго участника, первый проголосует за К, и наоборот.

Результатом логроллинга в подобных обстоятельствах оказывается улучшение по Парето. Совместное принятие В и К по сравнению с отказом от обеих программ, означает для избирателя партии I выигрыш, эквивалентный 50 денежным единицам, а для избирателя II — выигрыш, эквивалентный 20 единицам. В данном случае мы сталкиваемся с частным случаем преимуществ от обмена.

Вместе с тем логроллинг нередко имеет и негативные последствия. Очевидно, что нести их могут не сами участники добровольного обмена голосами, которые не станут действовать себе в ущерб, а те, кто в обмене не участвует. Проблема негативных аспектов логроллинга — типичная проблема экстерналий.

Представим себе, что программы В и К рассматриваются в парламенте, в котором представлены не только партии I и II, но также партия III. Пусть партиям I и II принадлежит по 30% мест и каждая из них выступает от имени 30 млн избирателей, а партия III имеет 40% мест и ее поддерживают 40 млн избирателей. Предпочтения избирателей каждой из партий по-прежнему считаются гомогенными. Положительные или отрицательные величины индивидуального чистого выигрыша типичных сторонников каждой партии в случае принятия программ В и К приведены в табл. 4.2 (для I и II ничего не меняется по сравнению с предыдущим примером).

Таблица 4.2. Чистый выигрыш сторонников трех партий (в денежных единицах).

При отсутствии логроллинга и программа В, и программа К получили бы только по 30% голосов и были бы отвергнуты. Однако соглашение между партиями I и II обеспечивает принятие обеих программ 60% голосов. Но в проигрыше оказывается партия III, точнее, ее электорат. Это может означать, например, что сторонникам партии III.

придется платить дополнительные налоги для финансирования программ, которые не приносят им ощутимых выгод.

Допустим, что приращения несхожих индивидуальных функций полезности могут сопоставляться и суммироваться. Тогда исходя из цифр, представленных в табл. 4.2, получаем, что принятие программ В и К эквивалентно для общества суммарным потерям в размере 1,9 млрд денежных единиц. При этом электорат партии I получает в конечном счете выигрыш в размере 1,5 млрд единиц, а электорат II — выигрыш в 600 млн единиц. В то же время 40 млн избирателей партии III терпят ущерб, эквивалентный в совокупности 4 млрд руб. Итак, обмен голосами в подобной ситуации оказывается предпосылкой перераспределения.

Ситуация перераспределения, как обычно, провоцирует образование неустойчивых коалиций. Так, партия III, чтобы уменьшить потери своего электората, может договориться с партией I о поддержке программы В с условием голосовать против программы К. Более того, предметом одновременной договоренности между этими партиями может стать также принятие некоей третьей программы, от которой выиграли бы избиратели III, но понес потери электорат II. Со своей стороны партия II, вероятно, попыталась бы предложить III более выгодные условия и т. д. В результате торг мог бы продолжаться бесконечно.

Еще одна проблема, связанная с логроллингом, касается стратегического поведения. Участники обмена голосами заинтересованы вводить друг друга в заблуждение. Это может происходить двояким образом. Во-первых, участник способен скрывать свою приверженность той или иной альтернативе, изображая себя ее противником. Он может потребовать каких-то уступок от явных сторонников данной альтернативы за то, что проголосует за нее якобы против воли. Уступка способна заключаться, например, в том, чтобы поддержать еще одно решение, выгодное этому участнику. Во-вторых, договоренность голосовать определенным образом в обмен на уступки может быть нарушена. Особенно легко это сделать при тайном голосовании. Недобросовестность в данном случае выглядит рациональной, а добросовестный участник договоренности оказался бы в проигрыше.

Итак, обмен голосами служит инструментом улучшения положения тех, кто его непосредственно осуществляет. Если в обмене участвуют политические силы, представляющие все группы общества, то логроллинг ведет к Парето-улучшениям. Однако на практике участие в обмене голосами редко бывает всеобщим и поэтому логроллинг зачастую становится средством перераспределения. В подобных ситуациях результаты обмена неустойчивы, а на его ход может влиять стратегическое поведение.

Участие индивида в политической жизни обычно опосредуется различного рода объединениями: партиями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей, другими формальными и неформальными структурами. Что побуждает создавать такие структуры, на какой основе они функционируют, что определяет их успехи и неудачи, каковы тенденции их влияния на положение дел в экономике? Ставя подобные вопросы, мы обращаемся к проблематике групп специальных интересов.

Согласно наиболее общему пониманию группы специальных интересов она представляет собой совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные приращения полезности (положительные или отрицательные). С этой точки зрения, каждый человек принадлежит к многим группам, нередко сам того не сознавая. Но для того чтобы группа интересов могла проявить себя в процессе общественного выбора как реальный субъект, она должна быть способной к целенаправленному коллективному действию. Коллективное действие обеспечивает создание общественного блага, а условием коллективного действия выступает использование селективных стимулов. Общественным благом для членов группы является реализация ее общего интереса, например, получение права на налоговую льготу, субсидию или иные преимущества.

Преимущество, получаемое индивидом от политического успеха его группы, нередко заключается в расширении доступа к частным благам. Так, налоговая льгота представляет собой, по сути, предпосылку увеличения дохода, которым индивид способен свободно располагать. Доход индивида не может рассматриваться в качестве общественного блага. Однако налоговая льгота — это все же не денежная сумма как таковая, а право уплачивать относительно меньший налог при условии принадлежности к данной группе. Для тех, кто входит в группу, такое право обладает несоперничеством и неисключаемостью. Соответственно преимущество приобретается за счет тех, кто к группе не принадлежит.

Если совокупность индивидов, имеющих некоторый общий интерес, способна обеспечить своих членов селективными стимулами для коллективных действий с целью повлиять на законодательную или исполнительную власть, она обычно создает организацию, которая занимается лоббированием. Лоббисты разъясняют позицию группы специальных интересов, стремясь представить ее в наиболее выгодном свете, устраивают пропагандистские кампании и иными средствами привлекают на свою сторону политиков и влиятельных чиновников.

Следует иметь в виду, что членам представительных органов, как и избирателям, в определенной степени свойственно рациональное неведение. Электорат парламентария, избранного от одного из многочисленных округов, получает лишь часть выгод и несет лишь часть издержек, связанных с политическими решениями общенационального масштаба. К тому же влияние отдельного парламентария на принятие решения обычно не очень велико. Если парламентарий представляет, например, сельский округ, то ему нет смысла самостоятельно подробно разбираться в вопросах политики по отношению к отдельным отраслям промышленности^[2]. В этой связи способно проявляться неведение, при прочих равных условиях усиливающее влияние лоббистов.

Когда селективные стимулы отсутствуют или недостаточны для объединения, индивиды или корпорации нередко занимаются лоббированием в одиночку. В подобных обстоятельствах может возникать феномен " эксплуатации больших малыми" . Допустим, потенциальным предметом лоббирования является введение импортного тарифа, выгодного для отечественных производителей. Пусть тариф способен принести им по 100 руб. в расчете на единицу определенной продукции. Представим себе, что эту продукцию производят одна крупная компания, на долю которой приходится 1 млн единиц продукции в год, и 20 малых, каждая из которых производит по 50 тыс. единиц. Эффективная лоббистская кампания в пользу импортного тарифа может стоить, например, 50 млрд руб. Если совместные действия производителей отрасли не обеспечены организационно, то, например, при вероятности успеха, равной ½, крупной корпорации выгодно самостоятельно заняться лоббированием в надежде окупить расходы на него всего за год. При этом корпорация фактически будет действовать не только в собственных интересах, но и в интересах своих мелких конкурентов. Успешное лоббирование доставит им выгоды, хотя они не участвуют в издержках.

" Эксплуатация больших малыми" может иметь место, когда при общей заинтересованности в некотором результате соотношения индивидуальных издержек и выгод, связанных с его достижением, существенно различаются внутри группы, причем для некоторого ее «ядра» или даже отдельного члена выгоды перевешивают полные, не разделенные с другими членами затраты. Понятно, что «большие» члены групп часто выступают инициаторами придания группе организационного единства.

Важно отметить, что обеспечить сплоченность группы при прочих равных условиях тем легче, чем меньше ее состав. Это общая закономерность, но, когда речь идет о борьбе за преимущества посредством политических действий, у сравнительно малых групп обнаруживается еще одна сильная сторона. Если члены группы немногочисленны, каждый из них способен получить значительную выгоду при небольших потерях для других членов общества. Например, добиться снижения для себя налога наполовину относительно легче группе, включающей 1% налогоплательщиков, чем охватывающей 10% их общей численности. Ведь в первом случае льгота меньше стоит обществу, порождает меньшую дополнительную нагрузку на остальных налогоплательщиков и, следовательно, более приемлема для них.

Вместе с тем имеется другая сторона дела. В условиях политической демократии узкие группы специальных интересов, казалось бы, не должны располагать большими шансами на успех, поскольку он предполагает завоевание большинства голосов. Если группа мала и стремится к завоеванию преимуществ, которые не достанутся аутсайдерам, как может она получить поддержку? Объяснение связано с двумя уже известными нам инструментами: лоббированием и обменом голосами. Энергичное, щедро финансируемое лоббирование способно оказывать существенное влияние на политические решения.

Что же касается обмена голосами, то механизм его использования для принятия решений в интересах групп, каждая из которых составляет лишь меньшинство общества, был продемонстрирован в данном параграфе. Так, ситуация, представленная в табл. 4.2, — это случай реализации специальных интересов электората партий I и II за счет более многочисленного электората партии III.

Представим себе, что имеется 10 хорошо организованных групп специальных интересов, каждую из которых активно поддерживают всего по 3% избирателей или членов парламента. Каждая из групп предлагает программу общественных расходов или налоговых льгот, выгодную исключительно для ее членов. При полноте информации, отсутствии лоббирования и логроллинга ни одна из подобных программ не имела бы каких-либо шансов быть одобренной большинством. Но допустим, что 30% голосующих из числа не принадлежащих к данным группам плохо информированы и подвержены влиянию пропаганды в пользу предлагаемых программ (последнее, как правило, все же предполагает, что программы составлены так, чтобы не возлагать слишком большое бремя на эту крупную относительно нейтральную группу). Тогда те, кто отстаивают специальные интересы, скоординировав свои усилия, обменявшись голосами и проведя совместную пропагандистскую кампанию в поддержку «пакета» из 10 программ, смогут обеспечить его принятие 60% голосов.

Существенно, что при описанных обстоятельствах провести «пакет» решений, каждое из которых предполагает перераспределение в пользу малой группы, легче, чем любое из этих решений в отдельности. Группам специальных интересов удается, сформировав «пакет», включить механизм логроллинга и к тому же разделить между собой затраты на формирование благоприятного для них общественного мнения.

В принципе группы специальных интересов могут преследовать не только перераспределительные цели. Члены каждой группы заинтересованы в приумножении экономического потенциала своей страны, поскольку при прочих равных условиях от этого способны выиграть все граждане. Иными словами, узкий специфический интерес группы сочетается с так называемым охватывающим интересом всей нации или очень значительной ее части. Проблема, однако, в том, что охватывающие интересы играют доминирующую роль лишь для очень больших охватывающих групп, которые включают все население либо весьма существенную его долю. В самом деле, когда речь идет, например, о трех четвертях населения, улучшение положения такой группы достижимо скорее за счет общего экономического прогресса страны, чем за счет перераспределительного наступления на остальную четверть общества; ведь даже при успехе такого наступления на долю типичного члена большой группы досталось бы немного. Когда же группа мала, ей, если оставить в стороне перераспределительную активность, достается лишь небольшая часть общего выигрыша от экономического роста, зато перераспределение способно доставить более ощутимые преимущества.

Большие охватывающие группы обладают слабой способностью к самоорганизации, малые группы специальных интересов значительно превосходят их в этом отношении. Значит, в странах с развитой структурой хорошо организованных групп интересов можно ожидать отвлечения огромных сил и средств на перераспределительную активность. Именно ей в преобладающей степени посвящают себя хорошо организованные группы, что позволяет характеризовать их как перераспределительные коалиции. Мансур Олсон показал, что их деятельность относительно замедляет экономический рост^[3].

Это происходит по трем причинам. Во-первых, перераспределение само по себе связано с потерями, обусловленными в первую очередь дестимулированием производственных усилий. Во-вторых, лоббирование и т. п. требует ощутимых затрат. В-третьих, наличие организованных групп замедляет адаптацию индивидов к меняющимся объективным условиям функционирования экономики. Ведь, например, при наличии сильных профсоюзов и организаций предпринимателей изменение уровня оплаты труда конкретного работника зависит не только от его персональных переговоров с конкретным нанимателем, но и от тарифных соглашений, пересмотр которых предполагает длительные процедуры согласований сначала позиций каждой из сторон в отдельности, а потом итогового решения.

Влияние групп специальных интересов способно надолго блокировать позитивные изменения. Обратимся к рис. 4.9.

Рис. 4.9. Влияние групп интересов на рынке труда По оси L отображается количество труда, занятого в производстве, ось Y — денежный масштаб. Кривая N отражает предложение труда (связь между его предлагаемым количеством и ставками заработной платы, фиксируемыми на шкале У). Кривая М отражает спрос на труд, который соответствует предельному доходу, получаемому от применения его единицы. В конкурентных условиях оптимальной была бы, очевидно, занятость в размере Q, что соответствовало бы точке Е, в которой пересекаются N и М. При этом могла бы иметь место незанятость части экономически активного населения, претендующего на более высокую оплату труда. Так, при L = P запросы «предельного работника» выше, чем готовы предложить работодатели. Если же занятость устанавливается при L < Q, например, L = X, то налицо вынужденная безработица, влекущая, как известно, потери для общества.

При свободных индивидуальных сделках между работниками и работодателями без вмешательства государства заработная плата должна была бы обладать достаточной гибкостью. Но если существует мощный профсоюз, действующий исключительно в интересах тех работников, которые уже заняты в отрасли, он способен при благоприятной для себя ситуации закрепить заработную плату на уровне WR, предопределяя тем самым вынужденную безработицу в размере (Q-X). К аналогичному результату, но при худших условиях для занятых, способно привести соглашение между работодателями не повышать заработную плату сверх Wv. Такое соглашение возможно, если действующие в отрасли предприниматели в состоянии предотвратить вхождение в нее новых работодателей, например, используя привилегии, полученные от государства.

Таким образом, действие хорошо организованных групп специальных интересов может обусловливать жесткость заработной платы и связанную с ней вынужденную безработицу.

Усилия групп либо отдельных индивидов, предприятий, организаций, направленные на получение исключительных преимуществ с помощью государства, называются погоней за рентой^[4]. Смысл погони за рентой состоит в том, чтобы поставить принуждающую силу государства на службу каких-либо конкретных частных интересов. Государство может ограничить доступ части потенциальных продавцов или покупателей на тот или иной рынок, ввести регулирование цен и т. п.

Во всех этих случаях имеет место явное или неявное перераспределение, поскольку одни экономические субъекты выигрывают за счет других. Перераспределение, как мы уже знаем, почти неразрывно связано с использованием властных полномочий в экономической области. Если ресурсы расходуются с целью обеспечить перераспределение, затраты не приносят дополнительных товаров или услуг.

Погоня за рентой связана с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции. Проблема, однако, в том, что конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и создание дополнительных удобств для потребителей частично замещаются затратами на финансирование политических партий, лоббирование, а также взятками и т. д. Обычная рыночная конкуренция повышает благосостояние потребителей. Но конкуренция в сфере погони за рентой представляет собой расточительство с точки зрения функции общественного благосостояния (при любом разумном ее понимании).

Представим себе, что государство намерено наделить какую-либо одну компанию исключительным правом осуществлять автобусные перевозки пассажиров по некоторому маршруту. Непосредственно такое решение может диктоваться, например, стремлением гарантировать пользователям максимальную безопасность на основе тщательного отбора перевозчика. Однако монопольное положение, которое можно получить с помощью государства, привлекательно как потенциальный источник ренты. Следует ожидать, что целый ряд транспортных корпораций включится в борьбу за право, о котором идет речь. По-видимому, каждый из конкурентов осуществит некоторые затраты на меры, реально способные повысить безопасность перевозок. Однако конкурентная борьба за благоприятное отношение со стороны политиков и государственных чиновников вряд ли этим ограничится. Вероятно применение самых различных способов — от обработки общественного мнения до подкупа, причем все предпринимаемые действия требуют расходов.

Допустим, за монопольное право перевозок борются три компании. Если все они первоначально находятся в равных условиях, то вероятность успеха для каждой составляет 1/3. При нейтральном отношении к риску каждому из конкурентов имеет смысл инвестировать в разные формы воздействия на государство сумму, равную трети ожидаемой величины суммарной ренты. Для одной из компаний затраты окупятся, для двух других окажутся безвозвратными потерями. В целом же произойдет так называемое рассеяние ренты, иными словами, ее сумма окажется уравновешенной совокупными издержками погони за рентой всех трех компаний.

На практике погоня за рентой способна поглотить даже больше средств, чем впоследствии достанется победителю в борьбе за исключительное право. Дело в том, что при высокой склонности к риску инвестиции в погоне за рентой могут превышать величину математического ожидания выигрыша. Между тем конкретные тактические решения о расходах в корпорациях принимают, как правило, не собственники, а наемные менеджеры, которым, как принято считать, свойственна относительно большая склонность к риску.

Конечно, далеко не все средства, затрачиваемые в погоне за рентой, оказываются в абсолютном смысле потерянными для общества. Так, взносы в фонды политических партий оборачиваются, например, оплатой труда партийных функционеров. Другие расходы также в значительной мере становятся доходами лиц, причастных к деятельности государства. Перераспределение — не только цель погони за рентой, но и ее основной инструмент. Но, как было показано в гл. 3, перераспределение, как правило, предполагает потери. Это, во-первых, издержки трансакций по осуществлению перераспределения как такового и, во-вторых, результаты искажений трудовой и предпринимательской мотивации.

Итак, если государство становится на путь распределения монопольных прав, его действия порождают не только обычные потери, связанные со всякой монополией, но также издержки расточительной погони за рентой.

Погоня за рентой возникает не только в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, но также при распределении правительственных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, короче говоря, во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических субъектов. При прочих равных условиях ограничение активности государства в подобных областях способствует сокращению потерь от погони за рентой.

Интересы, которые проявляются в сфере функционирования политических институтов, способны влиять на стабилизационную политику государства и, как следствие, на деловой цикл. Когда политика рассматривается вне связи с теорией общественного выбора, по сути, предполагается, что государство в лице политиков и чиновников стремится обеспечить наиболее благоприятную макроэкономическую ситуацию, а неадекватные этой цели действия возникают лишь как следствия просчетов, применения ошибочных концепций и т. п. В частности, само собой разумеющимся представляется тезис о том, что государство неизменно старается по мере сил предпринимать действия, сглаживающие циклические колебания в экономике.

Однако с точки зрения теории общественного выбора частные интересы политиков могут инициировать дестабилизирующие воздействия на экономику. Политики, находящиеся у власти, равно как и оппозиция, стремятся максимизировать число подаваемых за них голосов. Первые способны повышать свою популярность за счет действий, приносящих желательные для общества изменения в периоды, непосредственно предшествующие выборам. Даже если такие изменения не являются долгосрочными, они благоприятствуют сохранению власти.

Так, исследования Б. Фрея и Ф. Шнейдера^[5] показали, что по крайней мере в 1970;е гг. общественность ведущих стран Запада болезненнее реагировала на рост безработицы, чем на ускорение инфляции, и соответственно правительствам было выгодно приходить к моменту выборов на высшей точке делового цикла, пусть даже ценой форсированного увеличения денежной массы. Помимо этого следует иметь в виду, что инфляционное воздействие избыточных общественных расходов проявляется с некоторым лагом. В связи с этим во многих странах перед выборами зачастую происходит всплеск финансирования популярных программ социального характера и т. п. При достаточно точном прогнозе негативные последствия разбалансирования бюджета дают о себе знать, когда выборы уже проведены.

Таким образом, имеет место феномен политического делового цикла. Он заключается в том, что политические действия, рациональные с позиций непосредственно предпринимающих их индивидов, становятся самостоятельным фактором формирования цикла экономической конъюнктуры. В результате складывается тенденция (впрочем, далеко не всегда отчетливо выраженная) к синхронизации делового цикла с циклом проведения общенациональных выборов.

• [1] Вообще говоря, проблема обмена голосами обусловлена самой природой коллективного принятия решений, и необязательно, что обмен совершается в государственных органах. Однако на практике логроллинг характерен именно для представительных органов государства и местного самоуправления, поскольку именно в них один и тот же круг людей постоянно прибегает к голосованию для принятия решений по разнообразным вопросам.
• [2] Значение указанных обстоятельств уменьшается, когда парламентарии связаны жесткой партийной дисциплиной, а партии действуют в масштабе всей страны.
• [3] Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагнация и социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.
• [4] По существу, проблему погони за рентой начал исследовать Г. Таллок уже в 1967 г. Однако термин был введен в 1974 г. А. Крюгер. Независимо от них и их ближайших последователей в определенном смысле близкую концепцию с начала 1970;х гг. развивал Дж. Бхагуати, который пользуется термином «непосредственно непроизводительная деятельность, направленная на получение прибыли» (DUP activity). (См.: Таллок Г. Потери благосостояния от тарифов, монополий и воровства. В кн.: Экономика благосостояния и общественный выбор // Вехи экономической мысли. Т. 4. СПб.: Экономическая школа. 2004; Таллок Г. Общественные блага, перераспределение и поиск ренты. М.: НЭП им. E. Т. Гайдара. 2011; Krueger А. (1974). The political economy of the rent-seeking society // American Economic Review. V. 64. № 3. P. 291−303; Bhagwati J. (1982). Directly Unproductive, Profit-Seeking (DUP) Activities // Journal of Political Economy. V. 90. P. 988−1002).
• [5] Frey В., Schneider F. (1978а). An Empirical Study of Politico-Economic Interaction in the U.S. // Review of Economics and Statistics. V. 60. P. 174−183; Frey B., Schneider F. (1978b). A Politico-Economic Model of the United Kingdom // Economic Journal. V. 88. P. 243−253.