Механизм продвинутого сотрудничества

Союз объединяет разные страны, отношение которых к дальнейшим шагам в направлении политической централизации далеко не всегда одинаково. Одни государства стремятся к ускорению интеграционных процессов и ради этого готовы согласиться на новые ограничения государственного суверенитета в пользу наднациональных институтов Союза. Другие, напротив, испытывают, но этому поводу скептицизм, а бывает, и прямую враждебность.

С учетом неоднородности состава Союза возникает потребность введения в его устройство и деятельность элементов дифференцированной интеграции. Суть метода дифференцированной интеграции проста: государства-члены, которые способны и желают быстрее двигаться вперед, могут это делать, не дожидаясь остальных. Другие же, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать.

О методе дифференцированной интеграции в рамках Сообщества заговорили еще в 70-е гг. XX столетия, а его применение на практике начинается одновременно с учреждением Европейского Союза в 1992 г. Самый известный пример — переход на новый этап хозяйственной интеграции — ЭВС, предполагающий введение единой валюты «евро». На этот шаг согласились или смогли его осуществить не все государства — члены ЕС.

Например, Великобритания и Дания, не пожелавшие отказываться от собственной денежной единицы, оговорили себе право неучастия в специальных протоколах к учредительным договорам ЕС. Соответственно, новая компетенция и решения институтов ЕС, принятые в отношении «евро» и по ряду других вопросов, не распространяют свое действие на их территории. Некоторые новые члены ЕС, в свою очередь, еще не отвечают требованиям, соблюдение которых необходимо для вступления в «зону евро». Поэтому «зона евро» сегодня включает в себя 18 из 28 входящих в ЕС стран. В то же время по результатам дальнейшего развития этим странам будет предоставлена возможность присоединиться к «зоне евро».

Другой известный пример — Шенгенский процесс, в рамках которого осуществляется отмена личных проверок на внутренних границах стран ЕС и вводится единый визовый режим для иностранцев («Шенгенская виза»). Сначала в нем участвовали только пять государств-членов, действовавших на основании специальных международных договоров (Шенгенских соглашений). С 1999 г. шенгенское право стало составной частью права Союза, однако его нормы, по общему правилу, не применяются к Великобритании и Ирландии, также оговорившим себе право неучастия.

Как следует из приведенных примеров, главное достоинство метода дифференцированной интеграции — его гибкость. Он дает возможность развивать интеграционный процесс даже тогда, когда не все государства готовы в нем участвовать. В этой связи в политологической литературе в качестве эквивалента этого понятия сейчас широко используются термины «круги солидарности» или «Европа двух, трех и т. д. скоростей». Одни государства двигаются быстрее, другие медленнее, но не мешают идущим впереди.

Отсюда же вытекает и недостаток этого метода, связанный с угрозой усиления разнородности и деления входящих в Союз стран на «полноценных» и «неполноценных». Возникает также опасность тенденции к образованию внутренних группировок из отдельных государств-членов подобно тем, которые уже сложились в виде «зоны евро» или «Шенгенской зоны». Этим подрывается главная цель интеграционного процесса — строительство единой Европы.

Однако значение этого недостатка не следует переоценивать, так как речь идет только о добровольном неучастии в отдельных интеграционных проектах, связанных с наделением Союза дополнительной компетенцией. Государства, не пожелавшие вместе с остальными двигаться вперед, сохраняют возможность сделать это позднее.

Например, в начале 90-х гг. XX в. консервативное правительство Великобритании возражало против наделения ЕС новыми полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные государства-члены на основании специального протокола к Договору о ЕС были вынуждены заключить отдельное Соглашение о социальной политике без участия Соединенного Королевства.

Однако после прихода к власти в Великобритании лейбористской партии в 1997 г. правительство этой страны изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в Договор. Тем самым интеграция в социальной сфере из частичной (т.е. охватывающей не все государства-члены) вновь стала всеобщей.

То же самое, вероятно, со временем произойдет и в других областях, так как все не участвующие государства-члены сохраняют за собой право присоединиться и к «зоне евро», и к «Шенгенской зоне».

Дифференцированная интеграция — это общественный процесс, в рамках которого складываются определенные отношения между государствами-членами и Союзом. Очевидно, что данный процесс нуждается в юридической регламентации.

Порядок и формы осуществления дифференцированной интеграции в праве ЕС обозначается термином «продвинутое сотрудничество». Выбор понятия, как представляется, не вполне удачен, так как речь идет не просто о сотрудничестве государств-членов, а именно о передаче ими органам ЕС дополнительной компетенции.

Механизм продвинутого сотрудничества — эго совокупность правил и процедур, в рамках которых осуществляется делегирование Союзу дополнительной компетенции со стороны определенной группы государств — членов этой организации.

Значение этого механизма, очевидно, будет возрастать с течением времени в связи с процессом расширения количества государств-членов и, соответственно, возрастанием внутренней неоднородности организации ЕС.

Правовые основы продвинутого сотрудничества. Дифференцированная интеграция и продвинутое сотрудничество в рамках Союза первоначально осуществлялись на базе специальных протоколов к Договору о ЕС, которые фиксировали правила участия и неучастия отдельных государств-членов в конкретных интеграционных мероприятиях.

Однако чтобы внести поправки в учредительные договоры ЕС, в том числе в протоколы к ним, необходима сложная и длительная процедура, а результаты пересмотра должны быть утверждены всеми государствами-членами.

С учетом предстоявшего расширения количественного состава Союза, которое должно было усилить тенденцию к дифференцированной интеграции, в 1997 г. было решено упростить механизм продвинутого сотрудничества.

Для этого Амстердамский договор 1997 г. дополнил Договор о ЕС новым разд. VII «Положения о продвинутом сотрудничестве». С учетом специфики отдельных опор в Договор о Сообществе и в положения об CIICO Договора о ЕС были также включены специальные нормы. Эти нормы, однако, не были использованы на практике, отчасти по причине сложности и недостаточной разработанности установленных процедур.

Ниццкий договор 2001 г. пересмотрел правила, регулирующие механизм продвинутого сотрудничества, в частности, утвердил новую редакцию вышеупомянутого разд. VII Договора о ЕС. Порядок осуществления продвинутого сотрудничества был заметно упрощен и усовершенствован, а возможности использования его на практике были расширены (в сферу, где может осуществляться продвинутое сотрудничество, была включена вторая опора Союза — общая внешняя политика и политика безопасности).

Лиссабонский договор 2007 г. окончательно реорганизовал систему правового регулирования мероприятий в рамках продвинутого сотрудничества, распределив положения о нем в соответствующие рубрики учредительных договоров ЕС, специально посвященные дифференцированной интеграции (исключения образуют уже сложившиеся формы продвинутого сотрудничества — «зона евро» и «Шенгенская зона», правовой режим которых будет по-прежнему основываться на специальных правилах ДЕС и ДФСЕ и протоколов к ним).

Сегодня продвинутому сотрудничеству посвящены разд. IV ДЕС и разд. III части шестой ДФЕС, содержащий ст. 326—334 ДФЕС.

В ст. 20 — единственной статье «Положений о продвинутом сотрудничестве» (разд. IV ДЕС) — говорится: «Государства-члены, которые намерены установить между собой продвинутое сотрудничество, могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные в настоящей статье и статьях 326—334 Договора о функционировании Европейского Союза».

Тем самым открывается возможность для делегирования органам ЕС новой компетенции со стороны части его государств-членов. Однако такое делегирование, как и продвинутое сотрудничество в целом, должно осуществляться только при соблюдении руководящих принципов, предусмотренных ДЕС и ДФЕС. Всего таких принципов восемь.

1. Прежде всего продвинутое сотрудничество «призвано способствовать достижению целей Союза, охранять его интересы и укреплять интеграционный процесс» (абз. 2 пар. 1 ст. 20 ДЕС).

Продвинутое сотрудничество, таким образом, связано теми же общими и специальными целями, которые предусмотрены учредительными договорами ЕС, и не должно им противоречить.

Далее, к продвинутому сотрудничеству можно прибегать лишь в качестве «последнего средства, когда в рамках Совета установлена невозможность своевременного достижения поставленных ими [странами] целей путем применения соответствующих положений [учредительных] договоров» (пар. 2 ст. 20 ДЕС).

Таким образом, продвинутое сотрудничество и сейчас, и в будущем должно использоваться лишь в крайнем случае, как вынужденная мера, если невозможно развивать интеграционный процесс с участием всех государств — членов Союза;

2. Продвинутое сотрудничество «должно соблюдать Договоры и право Союза» (пар. 1 ст. 326 ДФЕС).

Любые меры, в том числе нормативные акты, принятые в ходе осуществления продвинутого сотрудничества в конкретной области, следовательно, подпадают под действие принципа верховенства права ЕС, а в случае противоречия могут быть оспорены или отменены Судом ЕС.

В то же время продвинутое сотрудничество нс должно повлечь за собой создания параллельных интеграционных структур. Речь идет именно о передаче новых прав единым институтам ЕС. При этом институты будут действовать в том же составе и порядке, что и при реализации обычной компетенции Союза.

Исключение образует только Совет, членами которого являются представители правительств государств-членов на министерском уровне. В принятии нормативных актов и других решений по вопросам, делегированным в рамках продвинутого сотрудничества, естественно, будут участвовать только министры от государств — участников данного сотрудничества. В обсуждении с правом совещательного голоса, однако, могут принимать участие и другие министры (пар. 3 ст. 20 ДЕС).

Решения институтов должны приниматься также в стандартных формах: регламент, директива и т. д. Однако нормативные акты и иные документы, принятые в рамках продвинутого сотрудничества, не признаются в качестве источников права ЕС в целом («не входят в достижения Союза (acquis de I’Union)» — пар. 4 ст. 20 ДЕС), поскольку обязательны лишь для части государств-членов и населения.

Финансирование мероприятий продвинутого сотрудничества должно производиться не из единого бюджета Союза (иное было бы несправедливо, так как доходы бюджета поступают из всех стран ЕС, а в продвинутом сотрудничестве участвуют лишь некоторые). Возмещение расходов по реализации продвинутого сотрудничества возлагается непосредственно на государства, в нем участвующие.

3. Продвинутое сотрудничество остается в рамках границ полномочий Союза и не затрагивает сфер, относящихся к исключительной компетенции ЕС (пар. 1 ст. 20 ДЕС).

Продвинутое сотрудничество предполагает наделение Союза полномочиями в отношении новых сфер общественной жизни. Содержание и формы реализации полномочий остаются прежними: принятие нормативных актов (законодательные полномочия); текущее управление (исполнительно-распорядительные); разрешение правовых споров (юрисдикционные) и т. д.

Сферы исключительной компетенции ЕС, которые изъяты из ведения государств-членов и осуществляются Союзом на всей его территории, вполне очевидно, не могут являться объектом делегирования или ограничения со стороны отдельных стран.

4. Продвинутое сотрудничество «не наносит ущерба внутреннему рынку или экономическому, социальному и территориальному сплочению» (первое предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).

Данным принципом гарантируются единство и целостность экономического пространства Союза, внутри которого не могут восстанавливаться таможенные или иные барьеры.

Продвинутое сотрудничество не должно также препятствовать усилиям Союза по достижению на всем его пространстве по возможности одинакового уровня жизни и благосостояния людей, т. е. региональной политике ЕС. На защиту единства экономической территории ЕС направлен и следующий принцип.

• 5. Продвинутое сотрудничество «не создает препятствий или дискриминации в торговле между государствами-членами и не порождает искажений конкуренции в отношениях между ними» (второе предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).
• 6. Продвинутое сотрудничество «объединяет как минимум девять государств-членов» (пар. 2 ст. 20 ДЕС).

Данный принцип вводит минимальный предел для числа государств, которые могут совместно делегировать Союзу дополнительную компетенцию. Первоначально (в ред. Амстердамского договора 1997 г.) пороговая величина была установлена в относительном выражении: большинство государств-членов (в рассматриваемый период 8 из 15).

Ниццкий договор отменил право вето государств-членов, не желающих участвовать в данном сотрудничестве. Ни одна страна (или страны) ЕС отныне не может воспрепятствовать делегированию Союзу дополнительной компетенции со стороны других, даже если последние вместе образуют меньшинство государств-членов. Лиссабонский договор 2007 г. продолжил эту идею.

7. Продвинутое сотрудничество «уважает полномочия, права и обязанности государств-членов, которые в нем не участвуют» (ст. 327 ДФЕС).

Данный принцип в конечном счете направлен на защиту интересов всех государств — членов Союза, призван воспрепятствовать превращению отдельных из них во «второсортные».

Со своей стороны, «государства-члены, не участвующие в продвинутом сотрудничестве, не препятствуют его осуществлению теми государствами-членами, которые принимают в нем участие» (ст. 327 ДФЕС).

8. Продвинутое сотрудничество «открыто для всех государствчленов» (ст. 328 ДФЕС). Открытость — последний в этом перечне, но один из первых по значению принципов продвинутого сотрудничества. Он служит ключевым условием, обеспечивающим полноценный характер интеграции внутри Союза. Продвинутое сотрудничество, как уже отмечалось, — это вынужденная мера, к которой прибегают лишь ввиду сопротивления отдельных государств-членов новым интеграционным проектам, либо их неготовность к этому.

С изменением ситуации, в том числе со сменой правительства, не участвующее государство-член может изменить свое решение. Оно «в любой момент» может присоединиться к остальным. Таким образом, со временем продвинутое сотрудничество отдельных стран будет превращаться в интеграцию для всех, а решения институтов в этой сфере — в источники права для всего Европейского Союза.

Предметом продвинутого сотрудничества в рамках ЕС может служить одна из областей, которая предусмотрена учредительным договором Союза, кроме сфер исключительной компетенции. Например, в рамках продвинутого сотрудничества Союзу могут быть делегированы полномочия по установлению и (или) взиманию прямых налогов, коими оно в настоящее время не располагает.

Параграф 2 ст. 329 ДФЕС (в ред. Лиссабонского договора) распространил сферу продвинутого сотрудничества на общую внешнюю политику и политику безопасности.

Процедура введения в действие механизма продвинутою сотрудничества включает три этапа.

• 1. Инициатива заинтересованных государств-членов. Как уже отмечалось, их должно быть не меньше девяти (ст. 20 ДЕС). Указанная инициатива оформляется в виде «запроса», который направляется главному исполнительному органу ЕС — Европейской комиссии.
• 2. Комиссия, изучив запрос, направляет предложение в главный законодательный орган ЕС — Совет ЕС. Однако Комиссия вправе не выступать с таким предложением, т. е. может наложить вето на инициативу продвинутого сотрудничества. В этом случае она должна указать причины своего отказа.
• 3. Разрешение на продвинутое сотрудничество дает Совет после консультации или с согласия Европарламента (когда предмет сотрудничества относится к сферам, в которых текущее законодательство ЕС принимается совместно двумя упомянутыми институтами). В официальном разрешении Совета указываются вопросы, которые составят предмет продвинутого сотрудничества в конкретном случае.

Государства-члены, которые изначально не пожелали участвовать в продвинутом сотрудничестве, но впоследствии изменили свое решение, могут присоединиться к данному механизму на основании решения Европейской комиссии, принятого по их просьбе (ст. 331 ДФЕС).

Для установления продвинутого сотрудничества в сфере общей внешней политики и политики безопасности используются специальные нормы пар. 3 ст. 329 и пар. 2 ст. 331 ДФЕС.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Охарактеризуйте основные черты и особенности компетенции ЕС.
• 2. В каких источниках закреплена и на каких принципах основывается компетенция ЕС?
• 3. Какой смысл право Союза вкладывает в термины «категории» и «сферы компетенции ЕС»?
• 4. Раскройте юридическое значение целей Союза, закрепленных в его учредительных документах
• 5. Какие сферы общественной жизни относятся к внутренней и внешней компетенции ЕС?
• 6. Обладает ли Союз гражданской правоспособностью и международной правосубъектностью?
• 7. Кто уполномочен представлять Союз на международной арене?
• 8. Раскройте механизм продвинутого сотрудничества государств-членов в рамках ЕС. Каков смысл этой особенности компетенции?
• 9. Связана ли компетенция Союза с деятельностью Суда ЕС?