Государственное регулирование естественных монополий РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром»

Методы регулирования естественных монополий

Основными методами регулирования любых естественных монополий являются:

• — ценовые (т.е. прямое определение тарифов или назначение их предельного уровня);
• — простота подключения производителей и потребителей к сети для обязательного обслуживания.

В США, доминировавшей до последнего времени практикой, было ограничение нормы прибыли естественных монополий. Детально контролируются тарифы, инвестиции и прибыльность.

Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтоб у производителей не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска более дешевых товаров и услуг. Средства, затраченные на излишние, не эффективно возведенные здания и сооружения или ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Недостатком этого метода является дороговизна и отсутствие стимулирования повышения эффективности.

В Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии ограничений на нормы прибыли. Устанавливается на согласованный срок (4−5 лет) формула расчета ежегодного тарифа, содержащего коэффициент повышения производительности (коэффициент эффективности), т. е. коэффициент обязательного ежегодного снижения тарифа из-за роста производительности труда. Тщательнейшие проверки компаний проводятся, соответственно, раз в 4−5 лет.

Достоинством этого метода являются относительная простота и стимулирование эффективности. В то же время отсутствуют четкие критерии введения коэффициента эффективности. Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно велик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с приближением времени пересмотра снижается до нуля. По мере приближения момента пересмотра, у фирмы возникают основания занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться более щадящего режима ценообразования.

Обе модели имеют много общего, обе они отражают процесс торга между компанией и государственным регулирующим органом.

В последнее пятилетие в США под воздействием британского опыта сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа.

Ограничение тарифов дополняется лимитом на норму прибыли. Если прибыль не выходит за 13%, она полностью остается у компании, при норме выше нормативной, но в пределах установленного уровня, фирме принадлежит уже часть прибыли, например, половина прибыли, полученной сверх 13% до 15%.

Для установления «справедливой» нормы прибыли используется учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний в других регионах.

Во Франции накоплен большой опыт введения дифференцированных тарифов. Тарифы стимулируют снижение нагрузки потребителей в период зимнего минимума температур, пиковая энергия стоит в 20 раз дороже базовой. Плата за присоединенную мощность зимой в 2 раза выше летней.

Почти во всех западноевропейских странах с развитой системой централизованного теплоснабжения (Дания, Финляндия) компании централизованного теплоснабжения принадлежат либо потребительским кооперативам, либо общественным энергоснабжающим компаниям. Главной задачей компании данного типа, в конечном итоге, является минимизация тарифов на благо потребителей. Речь о прибыли даже не идет. В то же время введены многоставочные тарифы, стимулирующие потребителя к уменьшению заявленной мощности, снижению температуры возвращаемой сетевой воды для наиболее полного использования преимуществ теплофикации.

Для стимулирования развития теплофикации в Дании установлено, что в течение 12 лет вся экономия от комбинированной выработки тепла и электроэнергии относится на уменьшение стоимости тепла.

В России вопросы государственного регулирования энергетических естественных монополий регулируются законом «О естественных монополиях», законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и положениями о Федеральной и региональных энергетических комиссиях. В теплоснабжении к естественной монополии относятся системы транспорта тепла, т. е. тепловые сети.

Согласно закона «О конкуренции и …» запрещается:

• — создание препятствий к доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам (т.е. препятствий к поставкам в общую тепловую сеть тепла от ведомственных источников);
• — включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят потребителя в неравное положение с другими;
• — навязывание потребителю условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, имущественных прав);
• — изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке;
• — необоснованный отказ от заключения договора с отдельными потребителями при наличии возможности производства или поставки.

В исключительных случаях действия субъекта естественной монополии могут быть признаны правомерными, если субъект докажет, что положительный эффект от его действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит негативные последствия.

В случае, если организации занимают доминирующее положение на рынке и совершили 2 или более нарушений антимонопольного законодательства, федеральный антимонопольный орган вправе принять решение об их принудительном разделении.

РАО «Газпром» .

Создание 2-х огромных монопольных организаций в энергетике и газовой отрасли с основным акционером — государством, не смотря на многочисленные издержки, сыграло огромную положительную роль.

Низкие цены на газ и электроэнергию (достаточно сравнить цены на газ и отходы нефтепереработки — мазут) помогли удержать промышленность от полного развала в переходный период.

В то же время, низкая цена на газ способствовала ажиотажному спросу на него, газ все больше стал использоваться для замещения других видов топлива, в том числе на электростанциях.

Конфликт двух монополий, не разрешенный до сих пор государством, определяется тем, что при выработке на тепловых электростанциях, низкие цены на электроэнергию возможны только при работе их на газе; ограничения в продаже газа либо рост цен на него моментально делают производство электроэнергии нерентабельным.

РАО ЕЭС стало заложником РАО «Газпром». А для Газпрома РАО ЕЭС является самым крупным и самым невыгодным покупателем.

Чернобыль, ставший потрясением для всего мира, пошел на пользу Газпрому. Свертывание ядерных программ в Европе открыло дорогу российскому газу в промышленно развитые европейские страны. Основные доходы Газпром стал получать за экспорт газа. Внутреннее потребление газа руководство Газпрома стало всячески пытаться сокращать. Основной способ, применяемый к муниципальной энергетике, весьма необычен: в течение отопительного сезона контроль платежей за потребленный газ весьма слабый — главное не оплата, а не превышение введенных Газпромом лимитов. Затем, в начале отопительного сезона, жесткие ограничения под предлогом отсутствия средств: уменьшение лимитов, отказ в газификации новых объектов, в том числе тех, на которые ранее выдавались технические условия, и т. д.

Затем уменьшенный месячный лимит дополняется среднемесячным лимитом на каждый день, причем, сэкономленное в один день, не разрешается использовать в другой, с более холодной погодой. Превышение лимитов предотвращают снижением давления газа, обрекая города и населенные пункты на замерзание.

Для прохождения зимнего минимума температур Газпром предлагает оборудовать десятки тысяч котельных оборудованием для работы на резервном топливе, совершенно не интересуясь, в какие затраты это выльется и на сколько это дороже нормального использования либо даже расширения подземных хранилищ газа. Не может быть, чтобы хранилищ не хватало во всех регионах, но ограничения вводятся повсеместно.

Государственное регулирование естественных монополий в России, кроме ценового регулирования, обязательно должно включать и регулирование доступа к сети. Т. е. вопросы введения лимитов, выдачи разрешения на подключение новых объектов должны решаться государством. Эти вопросы можно решать, например, через Межрегионгаз, превращенный в чисто государственную структуру. В этом случае государство будет монопольным оптовым покупателем газа для внутреннего употребления по фиксированной цене, причем оплата может быть проведена зачетом налогов и акцизов, либо, что еще лучше, государство может расплатиться с Газпромом частью добываемого газа, согласно договора о разделе продукции. При разделе продукции (примерно 1/3 Газпрому и 2/3 государству) Газпром будет лишен возможности введения ограничений на внутреннее потребление и будет вынужден уделять больше внимания увеличению добычи.

Лимиты, как фактор, способствующий реальному уменьшению потребления газа, должны быть сохранены, но использоваться не для ограничения, а для ценового регулирования. Газ в пределах лимитов, рассчитанных по реально присоединенной нагрузке и нормативным теплопотерям (шкала суточных лимитов на разную температуру наружного воздуха), должен продаваться по одной цене, на стоимость сверхлимитного газа должны вводиться повышающие коэффициенты, причем величина коэффициентов должна увеличиваться ежегодно для стимулирования энергосбережения, т. е. неизбежное увеличение цены на газ может вводиться не простым увеличением цены кубического метра, а методами, стимулирующими сокращение его потребления.

Должны быть разработаны меры экономического стимулирования уменьшения потребления газа ниже лимитного уровня, например, введением понижающих коэффициентов на стоимость потребленного газа в количествах, равных сэкономленному.

Прохождение зимнего минимума температур может быть организовано как использованием газа из подземных хранилищ, так и сокращением его потребления крупными электростанциями, имеющими оборудование для работы на разных видах топлива. Т. е. маневр заменой топлива на десятках тысяч котельных должен быть заменен на использование резервного топлива на нескольких десятках электростанций. Нормальная работа котельных позволит прекратить экономически абсурдную практику догрева квартир жителями, с использованием для отопления электронагревателей и газовых плит, что позволит производить нормальную наладку систем и т. д.

Надо также учитывать, что перевод котельных (не приспособленных к одновременному сжиганию в котлах разных видов топлива) в сильные морозы на резервное топливо по существу является аварийной ситуацией: перевод требует остановки котлов; работа на резервном топливе осуществляется полностью в ручном режиме регулирования; наладку режимов горения быстро не осуществить; персонал обычно низкой квалификации и не имеет навыков работы без автоматики.

Цены на газ, используемый для отопления, должны различаться по регионам. Южные районы страны почти повсеместно газифицированные, и так имеющие преимущества перед северными районами по удельным расходам топлива на 1 жителя из-за теплого климата, еще и максимально используют преимущества низкой внутренней цены на газ. Территориальные коэффициенты к стоимости газа будут социально оправданы.

Перевод отопительных котельных с газа на другие виды топлива, особенно в городах, вряд ли допустим из экологических соображений (за исключением биотоплива). Нереальна организация в котельных качественной (и соответственно дорогой) подготовки угля, обеспечивающей высокое качество сжигания. Это экономически оправдано только на крупных котельных и ТЭЦ.

Другой вопрос, что цены на газ и другие виды топлива (в переводе на условное топливо) должны быть сопоставимы. Не могут жители соседних домов получающие тепло от разных котельных, работающих на разных видах топлива, иметь тарифы на тепло, различающиеся в несколько раз. Цены на газ необходимо повышать (но не до мировых цен), используя появившиеся дополнительные доходы от продажи государством своей доли добываемого газа на компенсацию затрат по приобретению муниципалитетами других видов топлива и на работы по расширению использования биотоплива, комбинированной выработки тепловой и электрической энергии и низкотемпературных тепловых сбросов.

При грамотно организованной работе по энергосбережению постепенное повышение цен на газ может компенсироваться уменьшением его потребления. Государство должно активизировать этот процесс постепенным уменьшением лимитов на газ, продаваемый по низким ценам. Должно быть определено на 4 — 5 лет соотношение внутренних цен на газ и жидкое топливо (цены на которое не регулируется государством). Допустим, что будет принято выйти через 5 лет на соотношение 1: 1 (в тоннах условного топлива). В этом случае все сверхлимитное потребление должно уже оплачиваться по ценам жидкого топлива. У потребителя появится выбор — ограничивать потребление или платить больше.

Газ для новых потребителей необходимо сразу продавать по будущей, высокой цене, исключения могут вводиться только при использовании на новых объектах газа сэкономленного на других объектах при проведении работ по энергосбережению.

В России нет дефицита газа, есть желание Газпрома продавать его дорого. При продаже газа в убыток его всегда будет не хватать. Появление соглашения о разделе продукции сразу стабилизирует ситуацию. Государство спокойно сможет продавать свою долю газа по цене, выгодной государству, т. е. сообществу его граждан.

РАО «ЕЭС России» .

В России нет опыта государственного управления естественными монополиями. к монополии относятся системы транспорта энергии и не относятся источники энергии, что для систем теплоснабжения не всегда правильно, т.к. ТЭЦ и котельные часто не могут конкурировать друг с другом по техническим причинам. Обычно ТЭЦ или котельная вместе с системами транспорта тепла являются естественными локальными монополиями.

В акционерном обществе РАО «ЕЭС России» у государства контрольный пакет акций — около 53%. Но в правлении РАО до последнего времени частные акционеры имели большинство и отличались от представителей государства гораздо более активной позицией. К сожалению, эта позиция не привела к повышению конкурентоспособности централизованной выработки тепловой и электрической энергии и повышению надежности теплоснабжения.

Тарифная политика в теплоснабжении такова, что от АО-энерго уже отключилось огромное количество потребителей, а если были бы средства на строительство собственных источников, то отключились бы почти все. Кому нужно тепло, продаваемое дороже, чем себестоимость тепла, получаемого от индивидуальных нагревателей, поставляемое в недостаточном количестве из-за несоблюдения температурного графика и регулярно отключаемое из-за аварий (для улучшения отчетности авариями считаются отключения тепла более чем на 24 часа, все остальные отключения по ведомственным инструкциям РАО называются отказами и в статистику не входят). Такой товар потребляется только в силу необходимости и невозможности замены. Сегодняшняя позиция РАО ЕЭС — это позиция продавца, заинтересованного подороже продать имеющийся товар плохого качества, а не позиция производителя, желающего расширить рынок сбыта и удержаться на нем на многие годы.

Интересы потребителей тепла необходимо защитить от интересов частных акционеров РАО «ЕЭС России». Теоретически это возможно, только если государство, как раз и призванное соблюдать интересы потребителей, вспомнит о своем контрольном пакете акций, сформулирует свою политику в естественных монополиях и начнет ее осуществлять.

Пока стратегия РАО ЕЭС направлена на поиск путей для экспорта электроэнергии (пилотный проект — работающая на газе Северо-Западная ТЭЦ в Санкт-Петербурге, построенная для экспорта электроэнергии в Финляндию), а не работы по максимальному использованию уже существующего потенциала путем снижения издержек и уменьшения тепловых потерь в градирнях и теплосетях (недалеко от Санкт-Петербурга, в Великом Новгороде, единственная ТЭЦ не может работать на полную электрическую мощность и отпускать тепло городу из-за отсутствия тепломагистрали). С точки зрения даже гораздо более богатого государства, недопустимо, когда огромная часть тепла (до 60%) от сжигаемого в котлах топлива бесполезно теряется в градирнях, а в зоне действия ТЭЦ работают котельные.

Государству необходимо, кроме ценового регулирования, заняться и вторым методом регулирования — обеспечением простоты подключения к централизованному теплоснабжению.

При нормальных рыночных отношениях потребитель, желающий подключиться к системе централизованного теплоснабжения, — это идеальный потребитель, о котором могут только мечтать производители других товаров. Он добровольно готов подключиться к монопольному поставщику на многие годы и даже затратить на это собственные средства. В случае же будущей возможной неплатежеспособности потребителя, потребление его не так уж трудно уменьшить, ограничив расход. Но, при отсутствии ограничений со стороны государства, монополист не может удержаться от выдвижения необоснованных требований по модернизации или замене своего оборудования, экономя собственные средства, получаемые через тариф, включающий затраты на ремонт и замену оборудования, а также инвестиционную составляющую. Монополист заинтересован в создании мифа о дефиците тепла для увеличения платы за подключение к сети. Поэтому часто дешевле построить локальную котельную, чем подключиться к ТЭЦ. Необходима государственная проверка всех технических условий на подключение к сетям АО-энерго. Эту функцию можно поручить Госэкспертизе (при неизменной структуре государственных органов), что позволит ей подняться на принципиально другой, более высокий уровень. Переход от проверки Госэкспертизой качества проектов, выполненных согласно полученных от энергоснабжающих предприятий технических условий, к экспертизе самих технических условий будет иметь огромный положительный общегосударственный эффект. Хотя это потребует ломки устоявшихся подходов сотрудников региональных отделений, переориентации их с простого контроля соответствия проектов правилам и инструкциям к поиску оптимальных вариантов энергообеспечения, т. е. вариантов достаточной надежности энергообеспечения, достигаемой с минимальными затратами. При такой организации работы будущему потребителю не надо будет самому получать во всех организациях ТУ на энерго-, водо-, тепло, газоснабжение и т. д., их можно будет получить в одном месте.

Реструктуризация РАО «ЕЭС России» .

Основная роль государства по контролю естественных монополий должна осуществляться не через государственные органы, контролирующие деятельность монополий (в которых само государство является основным акционером), а через активную позицию представителей государства в руководстве монополий.

Особенно это необходимо сейчас — в период разработки концепции реструктуризации РАО «ЕЭС России». Ни в руководстве Министерства Энергетики, ни в руководстве РАО ЕЭС практически никогда не было специалистов по теплоснабжению. Поэтому в программе реструктуризации, предложенной РАО, не рассматриваются вопросы теплоснабжения при приватизации энергоисточников. Программа сделана так, как будто ТЭЦ вырабатывают только электроэнергию.

При рассмотрении методики продажи энергоисточников, создания рынка электроэнергии и сохранения в РАО только систем транспорта энергии возникает несколько вопросов:

• — как может быть организован рынок тепла, если ТЭЦ технически являются локальными монополиями;
• — как будут регулироваться тарифы на выработку тепла частной ТЭЦ, если по существующему законодательству государство может регулировать только цены на транспорт тепла;
• — как будет ограничено право владельцев ТЭЦ полностью прекратить выработку тепла, допустим в ночные часы, когда спрос на электроэнергию снижается, вводится ночной тариф, и экономически может оказаться выгодным ТЭЦ временно остановить;
• — как ТЭЦ будет участвовать в рынке электроэнергии в теплый период, если себестоимость электроэнергии, вырабатываемая на ней, может оказаться чрезмерно высокой;
• — как вообще ТЭЦ может участвовать в рынке электроэнергии, если электроэнергию на ТЭЦ выгодно производить только в комбинированном цикле с производством тепловой энергии, объем выработки которой определяется не рынком, а погодой.

приватизация РАО ЕЭС уже привела к тому, что ТЭЦ повсеместно перестали соблюдать технологическую дисциплину в части поддержания необходимой температуры теплоносителя. Ограничение неплательщиков уменьшением расхода теплоносителя (в этом случае потребитель может самостоятельно отрегулировать гидравлическую систему на пониженных температурных параметрах насосным смешением воды из обратного трубопровода) заменено наказанием всех потребителей снижением общей температуры теплоносителя. Результат для частных акционеров положительный — по полной стоимости (в отсутствии приборов учета тепла) продается суррогат нормального товара, вместо теплоносителя с расчетными параметрами, продаются тепловые отходы, тепло, неизбежно побочно образующееся при выработке электроэнергии. Теплоноситель, отпускаемый ТЭЦ с температурой 60−70 ^оС, должен отпускаться почти бесплатно. Если бы были введены значительные экологические штрафы за работу градирен в черте города, то ТЭЦ было бы выгодно самой платить за то, что у нее забирают низкопотенциальное тепло.

Результат для государства и его граждан — замерзающие города, разрегулированные системы отопления, перегревы в осенний и весенний переходные периоды, использование газовых плит и электронагревателей взамен пиковых котлов ТЭЦ, отключение потребителей от ТЭЦ и дальнейший развал единой системы. Последствия этого придется исправлять годами. Пропаганда дальнейшей приватизации объектов энергетики проводится под лозунгом необходимости привлечения инвестиций, но при этом не показывается инвестиционный результат продажи 47% огромного общественного достояния. Собственно осталось продать несколько процентов, главное, чтоб государство согласилось. Финансовые потоки идут, согласно общих экономических законов, только туда, где можно надежно получить прибыль, разваленное хозяйство могут купить за гроши только для того, чтоб выжать последние соки. Критерии надежности энергоснабжения и экономической выгоды не совпадают. С точки зрения надежности теплоснабжения необходимо производить модернизацию и замену изношенного оборудования, с точки зрения быстрой разовой прибыли выгодно работать до полного износа. В энергетике очень дорогие основные фонды, огромные амортизационные отчисления на ремонт и полное восстановление. Нецелевое использование этих отчислений за один год с лихвой покрывает все затраты на дешевую приватизацию.

В развитых странах объекты энергетики, находящиеся под жестким контролем государства, никогда не дают их владельцам сверхприбыли, но это надежное, долговременное вложение капитала. Вся техническая деятельность энергокомпаний контролируется надзорными органами до мельчайших подробностей, серьезные нарушения в энергообеспечении разорительны при безусловно проигранных судебных исках. Эта система создавалась десятилетиями.

В России отключение города от теплоснабжения в якутские морозы на 23 часа называют отказом; у нас нет закона о теплоснабжении; нет узаконенных критериев качества теплоснабжения; у нас жители (основные потребители тепла) вместо договора о теплоснабжении с обязательствами сторон имеют только расчетную книжку, которую бросают им в почтовый ящик, и житель платит совершенно одинаково, как бы его не отапливали; наши муниципальные власти могут годами не закладывать в бюджет разницу в тарифах для жилищного сектора и не нести за это никакой ответственности и т. д. Какого инвестора можно ждать в такое хозяйство? В наших условиях приватизация с обязательным условием определенного уровня инвестиций означает, что после приватизации будет куплено десяток болтов с гайками по цене миллион долларов за штуку, это и будут инвестиции.

Опыт приватизации в других республиках СНГ показал, что получить большие деньги от приватизации энергосистем не удается, фактически они покупаются за несколько процентов реальной стоимости и их продают от безысходности, когда государство не может справиться с управлением энергетикой. Нигде покупатели не выполнили своих инвестиционных обязательств, т.к. из-за низких тарифов нельзя было рассчитывать на хорошую прибыль, а все инвестиции делаются из прибыли. Инвестициям также мешает отсутствие надежной системы страхования инвестиционных рисков. Государство не принимает эти риски на себя, а существующие частные страховые организации слабы.

В условиях России при хорошей подготовке и повышении тарифов на электроэнергию можно за неплохие деньги продать многие ГРЭС. За покупку ГЭС, если когда-то будет принято решение об их продаже, будет сильнейшая конкуренция. ТЭЦ можно продать за приемлемые деньги только без тепловых сетей. При приватизации должны в первую очередь продаваться не самые худшие объекты, а наоборот, самые лучшие и дорого. на вырученные средства можно приводить в порядок оставшиеся и после этого продавать. Главное, чтобы те, кто уже «выкупил» 47% акций РАО, не выкупили остальное за такие же деньги, либо чтоб средства, вырученные от продажи, не исчезли. Все спорные вопросы должны быть решены до приватизации, особенно по продаже ТЭЦ, иначе даже единичная ошибка может привести к трагическим последствиям.