Правовое регулирование экономических отношений в сфере массовой информации

Необходимость изучения в рамках учебного курса «Информационное право» вопросов регулирования экономических отношений в сфере СМИ предопределено важностью этих отношений для обеспечения информационных прав граждан. Мировой опыт, отрефлексированный в документах ООН, ЮНЕСКО, ОБСЕ и Совета Европы, доказывает, что правовое регулирование экономических отношений в сфере массовой информации должно иметь целью создание благоприятных правовых условий для обеспечения информационного плюрализма.

Во-первых, законодательство должно предусматривать меры, гарантирующие прозрачность отношений собственности и контроля над организациями, осуществляющими производство и выпуск СМИ (транспарентность). Поскольку контроль может принимать самые различные формы, постольку требования прозрачности должны распространяться не только на владельцев и учредителей СМИ, но и на их аффилированных лиц, а также на рекламодателей, поставщиков содержания, коммуникационных услуг и т. д., т. е. на всех тех, от кого реально зависит выпуск того или иного СМИ. Такие требования предопределяются не только и не столько целью создания условий для осуществления контроля за процессами концентрации СМИ и монополизации отдельных сегментов данной сферы, но прежде всего необходимостью обеспечить представителям аудитории реальную возможность самостоятельно оценивать сообщения и материалы СМИ, зная их финансовые, политические и организационно-производственные связи и обязательства.

Во-вторых, настоятельным велением времени является установление мер, которые могли бы обеспечить добросовестную конкуренцию между организациями, осуществляющими производство и выпуск СМИ, упорядочить объективно полезный процесс концентрации СМИ и в то же время предотвратить их монополизацию, в том числе государством.

В-третъих, через регулирование экономических отношений в сфере СМИ законодатель должен обеспечить защиту профессиональной самостоятельности редакций и журналистов. Драматическая судьба телекомпании НТВ является яркой иллюстрацией того, как борьба за контроль над редакционной политикой может вестись под видом борьбы за обладание контрольным пакетом акций и иметь своим результатом не только распад творческого коллектива, но и радикальное изменение СМИ.

Российское законодательство об экономических отношениях в сфере массовой информации прошло в своем развитии два этапа и в настоящее время развивается в логике, характерной для третьего этапа.

Первый этап ознаменовался созданием в 1995 г. институтов государственной поддержки СМИ на федеральном и региональном уровнях. Просуществовавшая до 1 января 2005 г. система государственной поддержки СМИ исходила из того, что те средства массовой информации, которые по объективным причинам не могут компенсировать свои расходы через размещение рекламы, продажу тиража и т. д., имеют право на определенные льготы. Естественно, налоговые, таможенные, валютные и иные финансовые льготы, предусмотренные Федеральным законом от 01.12.1995 № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», не распространялись на периодические печатные издания рекламного и эротического характера (ч. 1 ст. 6), поскольку такие издания носят сугубо коммерческий характер и не могут рассматриваться как институты культуры и развития демократии. Впрочем, налоговые льготы просуществовали только до 31 декабря 2001 г., а таможенные были сведены к тем, которые вытекают из присоединения России с апреля 1995 г. к Соглашению о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера от 17 июня 1950 г. (Флорентийское соглашение).

Еще одно средство экономической поддержки СМИ — система государственных дотаций, впервые введенная постановлением Верховного Совета РФ от 17.07.1992 № 3335−1 «Об экономической поддержке и правовом обеспечении деятельности средств массовой информации» и усовершенствованная Федеральным законом от 24.11.1995 № 177- ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Закон предусмотрел выделение средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных и городских газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи). Право на получение дотаций признавалось только за теми изданиями, которые включены в Федеральный реестр районных (городских) газет, формируемый Правительством РФ при разработке бюджета и утверждаемый Государственной Думой при принятии бюджета. Одновременно в субъектах РФ была создана целая система комиссий, которые получали от редакций, органов местного самоуправления, журналистских организаций заявки на включение в Реестр и проводили предварительный отбор. При этом от каждого района в Реестр могла попасть только одна газета вне зависимости от того, кто являлся ее учредителем: орган местного самоуправления, общественная организация, частное лицо и т. д.

В субъектах РФ были приняты аналогичные законы. В ряде случаев они предусматривали оказание экономической поддержки только государственным и муниципальным СМИ либо тем, которые оказывают органам власти и местного самоуправления информационные услуги.

Второй этап развития российского законодательства об экономических отношениях в сфере массовой информации явился полным отрицанием достижений первого этапа. Так и не успевшая окончательно сложиться комплексная система экономической поддержки СМИ отошла в историю 1 января 2005 г., когда указанные выше федеральные законы были признаны утратившими силу в рамках так называемой монетизации льгот^[1]. Вслед за этим были отменены и все региональные законы о поддержке СМИ.

Третий этап характеризуется принятием нормативных правовых актов, призванных защитить российский рынок СМИ от влияния иностранного капитала. Первый шаг в этом направлении был сделан Федеральным законом от 04.08.2001 № 107-ФЗ, дополнившим Закон о СМИ ст. 19.1, накладывающей ограничения на учреждение телеи видеопрограмм, а также организаций, осуществляющих телевизионное вещание, иностранными юридическими и физическими лицами, российскими юридическими лицами с иностранным участием 50% и более, а также российскими гражданами, имеющими двойное гражданство. При этом ограничения касались только телекомпаний, зона уверенного приема передач которых охватывала половину или более половины субъектов РФ, либо территорию, на которой проживает половина или более половины численности населения Российской Федерации.

В 2011 г. действие данной нормы было распространено на радиовещание^[2]. А в 2014 г. максимально допустимая норма иностранного участия была снижена с 50 до 20%^[3]. При этом, правда, возникла коллизия с Федеральным законом от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», согласно которому любые сделки иностранных инвесторов даже с 5% акций требовали обязательного информирования уполномоченного государственного органа.

Более того, закон 2014 г. по сравнению с законом 2008 г. фактически свел к нулю возможности государства в вопросах регулирования иностранных инвестиций в сфере СМИ. Если в прежней редакции ст. 19.1 Закона о СМИ устанавливался 50%-ный норматив разрешенного иностранного участия в уставном капитале, а закон 2008 г. обязывал иностранного инвестора предварительно получать разрешение уполномоченного государственного органа на любые операции как минимум с 25%-ным пакетом акций, то у государства имелась возможность разрешать или не разрешать любые операции иностранного инвестора в пределах от 25 до 50% акций. Закон 2014 г. лишил государство свободы рук в этом вопросе, поскольку максимально разрешенный норматив иностранных инвестиций (20%) оказался ниже норматива, требующего разрешения государства (25%).

Подчеркнем, что правовые конструкции, использованные законодателем для ограничения иностранных инвестиций в сфере СМИ, не только не достигают конституционно оправданных целей, но и создают для недобросовестных лиц широкие возможности обойти установленные ограничения с помощью несложных юридических комбинаций. Это и использование договора коммерческой концессии, и раздробление системы управления производством и выпуском СМИ на несколько юридических лиц, и управление, основанное на обязательственном праве, интеллектуальных правах и т. д.

Та же линия прослеживается и в ст. 19.2, внесенной в Закон о СМИ в декабре 2015 г.: она обязывает редакции СМИ, вещателей и издателей под угрозой административной ответственности (ст. 13.15.1 КоАП РФ) ежеквартально информировать уполномоченный государственный орган (Роскомнадзор) обо всех случаях получения ими денежных средств от «иностранного государства, международной организации, иностранной организации, от выполняющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции иностранного агента некоммерческой организации, иностранного гражданина, лица без гражданства, а также от российской организации, участниками и (или) учредителями которой являются указанные лица».

Это правило не распространяется на случаи получения денежных средств:

• 1) от учредителя соответствующего СМИ;
• 2) от распространения рекламы;
• 3) от распространения продукции соответствующего СМИ;
• 4) в сумме, составляющей менее 15 тыс. руб., полученных единовременно^[4].

Если предположить, что данный механизм был сконструирован законодателем для поиска платных иностранных агентов среди отечественных СМИ, то он ничего существенного не добавил к тому, чем располагает Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). В неэффективности этого механизма легко убедиться, проанализировав информацию, размещенную надзорным органом (Роскомнадзором) на своем официальном сайте. Среди получателей денежных средств от иностранных источников оказались АО «Информационное агентство Интерфакс», АО «Коммерсантъ», ООО «Национальный спортивный телеканал», ООО «Телеканал Дождь», ЗАО «Издательский дом «Новая газета», а также большое число издательских домов, выпускающих глянцевые и развлекательные журналы^[5].

В той же изоляционистской логике выстроены и внесенные летом 2016 г. поправки в Закон о СМИ, касающиеся наиболее капиталоемкой и коррупциогенной части медиаизмерений — исследования объема зрительской аудитории телеканалов (телепрограмм, телепередач). Поскольку от результатов медиаизмерений зависят финансовые потоки от рекламодателей в телекомпании, постольку обе стороны, хотя и не в одинаковой степени, заинтересованы в максимальной достоверности получаемых данных. В развитых странах обычно представители обоих секторов экономики по обоюдному согласию выбирают для этих целей исследовательскую компанию на открытом конкурсе. Российский законодатель решил, что такой выбор должен быть у федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (Роскомнадзор), который самостоятельно выбирает исследовательскую организацию и наделяет ее исключительными полномочиями. Этот же государственный орган формирует комиссию для отбора уполномоченной организации, устанавливает порядок отчетности организации, принимает решение о досрочном прекращении ее полномочий и т. д.

Характерно, что монопольное положение государственного органа, наделяющего полномочиями исследовательскую организацию, подкрепляется монопольным положением самой уполномоченной организации. Согласно ч. 12 ст. 5 Закона о рекламе рекламодатели обязаны использовать результаты, представленные уполномоченной организацией, при заключении договоров с телекомпаниями.

При этом, как сказано в ст. 24.2 Закона о СМИ, «иностранное государство, международная организация, а также находящиеся под их контролем организация, иностранное юридическое лицо, российское юридическое лицо, доля иностранного участия в уставном капитале которого составляет более 20 процентов, не вправе выступать уполномоченной организацией». Более того, не допускается установление указанными лицами, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами Российской Федерации, имеющими гражданство другого государства, «любых форм контроля над уполномоченной организацией, в результате которого указанные лица приобретают возможность прямо или косвенно владеть, управлять уполномоченной организацией, контролировать ее, а также фактически определять принимаемые ею решения»^[6].

При этом основополагающие вопросы, касающиеся концентрации и монополизации СМИ, обеспечения транспарентности отношений собственности и аффилированности, согласования права массовой информации с корпоративным правом, остаются по сей день не урегулированными.

Если не поставить процессы концентрации СМИ в разумные рамки, то за сравнительно короткий срок может произойти тотальная монополизация рынка СМИ. Однако ныне действующее антимонопольное законодательство не в состоянии противостоять процессам монополизации рынка СМИ. С одной стороны, оно закрепляет, что монополистом признается тот, кто занимает не менее 35% рынка. Но, с другой стороны, оно никак не конкретизирует, как именно подсчитывать эти «тридцать пять процентов» на рынке СМИ. От общего числа зарегистрированных СМИ? Но ведь здесь есть и малотиражные газеты, и массовые издания, и информационные агентства, и популярные телерадиокомпании. Если же к ним присовокупить СМИ, «осуществляющие деятельность» на территории субъекта РФ, то картина окажется еще более запутанной. Очевидно, что подобные меры способны лишь имитировать борьбу с монополиями в сфере массовой информации.

Реальный и практичный механизм может быть построен только с учетом существующего мирового опыта. Особого внимания в этой связи заслуживает Рекомендация № R (99) 1 Комитета министров стран Совета Европы «О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации», принятая 19 января 1999 г.

Разумеется, к вопросам ограничения концентрации можно приступать лишь после того, как будет обеспечена прозрачность отношений собственности. Цель транспарентности состоит в том, чтобы знать, кто реально владеет СМИ, дабы иметь возможность формировать мнение по отношению к распространяемой информации. Эти сведения должны, по крайней мере, указывать на личность тех, кто управляет СМИ. Там же, где СМИ управляется юридическим лицом, общественности должна быть предоставлена информация о личности учредителей этого юридического лица. Однако, как отмечает проводившая исследование данной проблемы А. Качкаева, «объективные данные здесь практически недоступны для изучения». Как правило, годовые отчеты компаний не публикуются, 90% негосударственных СМИ считают свои отчеты коммерческой тайной, с редакционным уставом (уставом компании) большинство журналистов не знакомы^[7].

В Законе о СМИ есть норма, которую можно интерпретировать как первый шаг к обеспечению транспарентности: ст. 10 требует от учредителя при регистрации СМИ указывать, в отношении каких других СМИ он является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем. Разумеется, за первым шагом должны следовать другие. В решении этой проблемы можно опереться на положения Рекомендации Кабинета министров Совета Европы № R (94) 13 «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации», принятой 22 ноября 1994 г. Основной пафос документа в том, чтобы обеспечить общественности и уполномоченным государственным структурам возможность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о структуре собственности в организациях, осуществляющих производство и выпуск СМИ.

Меры по обеспечению транспарентности и преодолению монополизации в сфере СМИ нацелены в конечном счете на обеспечение информационного плюрализма, который, в свою очередь, предполагает независимость редакционной политики. Хотя в Законе о СМИ закреплен принцип профессиональной самостоятельности редакций, однако на практике он подвергается постоянной эрозии из-за того, что сложившиеся в сфере СМИ теневые экономические отношения не способствуют установлению цивилизованных отношений между редакциями и владельцами. Широко распространенная практика «двойной зарплаты» — через кассу, в рублях, и через конверты, в долларах — не позволяет поставить эти отношения на правовую почву. Причем обе стороны вполне довольны такой практикой: сотрудники получают сравнительно приличную оплату за свой труд, а владельцы экономят на невыплаченных налогах. Может быть, именно этим объясняется та очевидная недосказанность, которая стала в последние годы характерной чертой внутримедийных конфликтов. Поэтому достижение прозрачности СМИ является, помимо прочего, необходимым условием редакционной самостоятельности.

Как показывает анализ практики, существующие в Законе о СМИ возможности защитить редакционную самостоятельность, как правило, используются лишь в малой степени или не используются вообще. Во многих редакциях до сих пор отсутствуют редакционные уставы. Строго говоря, от отсутствия этого важнейшего юридического документа должны в первую очередь страдать интересы учредителя СМИ, так как он не вправе ни назначить главного редактора, ни уволить его, ни приостановить, ни прекратить выпуск СМИ.

Более того, ч. 3 ст. 18 Закона о СМИ устанавливает: «Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором)». Следовательно, в отсутствие устава учредитель вообще не вправе вмешиваться в деятельность СМИ. Однако, фактически этот запрет никого не останавливает, и в случае возникновения судебного или публичного спора учредитель старается доказать, что в деятельность СМИ он не вмешивался, а лишь решал отнесенные к его компетенции корпоративным правом вопросы деятельности редакции как коммерческой или некоммерческой организации.

Возможен, например, такой сценарий, когда владелец контрольного пакета акций или генеральный директор издательства пытается доказать, что уволил не главного редактора газеты, а просто сотрудника издательства, должность которого лишь называлась «главный редактор газеты». На самом же деле по такой логике учредителя речь вообще не может идти об увольнении главного редактора, поскольку ввиду отсутствия устава редакции главный редактор просто не мог быть назначен. Все это доказывает, что редакционный устав является главной гарантией редакционной самостоятельности.

• [1] См.: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыхзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».
• [2] См.: Федеральный закон от 14.06.2011 № 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации».
• [3] См.: Федеральный закон от 14.10.2014 № 305-ФЗ «О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации «О средствах массовой информации»».
• [4] См.: Федеральный закон от 30.12.2015 № 464-ФЗ «О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации «О средствах массовой информации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
• [5] Данные по состоянию на IV кв. 2018 г. См.: Федеральная служба по надзорув сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций: [офиц. сайт] :Массовые коммуникации. URL: https://rkn.gov.ru/mass-communications/notice/ (датаобращения: 14.03.2019).
• [6] См.: Федеральный закон от 03.07.2016 № 281-ФЗ «О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 5 и 38 Федерального закона «О рекламе»».
• [7] см.: Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ. м-: ЧентР «правои сми, 2000.