Международное сотрудничество в области экологии

Эпоха охраны окружающей среды в мире началась с решений I Международной Конференции Организации Объединенных Наций (ООН), которая состоялась в Стокгольме в 1972 г. Был создан постоянно действующий орган ООП в области охраны окружающей среды (ООС) — ЮНЕП, штаб-квартира которого находится в Найроби (Кения). К основным направлениям деятельности ЮНЕП относятся: защита морской среды, охрана почв и пресных вод, диких животных, борьба с опустыниванием, загрязнением; рациональное использование природных ресурсов; разработка международно-правовой основы природоохранительной деятельности и др.

Экологические проблемы далее обсуждались на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Хельсинки (1975) и на Венской встрече участников СБСЕ (1986). Главным форумом в сфере ООС в XX в. стала II Международная Конференция ООП в Рио-де-Жанейро в 1992 г., принявшая ряд основополагающих документов по международному сотрудничеству в области ООС.

Кроме ЮНЕП, в мире действуют и другие международные природоохранные организации:

Организация Объединенных Наций по культуре, науке, образованию (ЮНЕСКО), образованная в 1948 г., имеет штаб-квартиру в Париже, занимается в природоохранной сфере руководством экологическими программами: «Человек и биосфера», Международная программа, но образованию в области окружающей среды, и др.; осуществляет учет и организацию охраны природных объектов, отнесенных к всемирному наследию; содействует оказанию помощи развивающимся странам в развитии экологического образования и подготовке специалистов-экологов.

Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) был создан в 1948 г. Эта неправительственная международная организация объединяет более 100 стран-участников, в том числе Россию. Направления ее деятельности — развитие национальных парков, ведение международной «Красной книги», охрана редких видов животных и растений, подготовка проектов ряда международных конвенций («Об охране водно-болотных угодий», «Об ограничении международной торговли исчезающими видами животных и растений») и др.

Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) было основано в 1957 г. для обеспечения ядерной безопасности и ООС от радиоактивного загрязнения. Оно разрабатывает правила строительства и эксплуатации атомных станций, проводит их экспертизу при проектировании и реконструкции, дает оценку влияния радиации на окружающую среду (ОС), устанавливает нормы радиационной безопасности и проверяет их выполнение. Неподчинение отдельных государств этим требованиям может вызвать по решению Совета Безопасности ООН применение различных санкций со стороны мирового сообщества.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) была создана в 1946 г. Она занимается вопросами охраны здоровья человека и влиянием на него изменений ОС, осуществляет санитарно-эпидемиологический мониторинг и санитарногигиеническую экспертизу ОС и дает оценку ее качества.

Сельскохозяйственная и продовольственная организация ООН (ФАО), созданная в 1945 г., занимается мировыми продовольственными ресурсами и сельскохозяйственными вопросами, охраной земель, животного мира и биоресурсов Мирового океана.

Международная морская организация (ИМО) с 1948 г. действует в области морского судоходства и охраны морей от загрязнения, принимает участие в разработке международных конвенций по борьбе с загрязнением морей нефтью и другими опасными веществами.

Всемирная метеорологическая организация ООН (ВМО) была создана в 1947 г. Она занимается определением степени антропогенного воздействия на погоду и климат планеты в целом и ее отдельных регионов, действует в рамках глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС).

Важнейшим инструментом проведения глобальной экологической политики являются международные природоохранные конвенции, договоры, соглашения, резолюции, конференции по проблемам охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. В настоящее время насчитывается около 500 международных соглашений, регулирующих общие вопросы защиты окружающей среды или отдельных объектов Мирового океана, атмосферы Земли, околоземного космического пространства и т. д.

Центральное место среди источников международно-правовой охраны окружающей природной среды занимают резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и Всемирная хартия природы (1982).

Объектами конвенций стали практически все виды природных ресурсов и наиболее опасные виды человеческой деятельности. Приведем лишь некоторые из них:

• • Конвенция о водно-болотных угодьях (Рамсар, 1971) ратифицирована 160 государствами. Россия в составе СССР присоединилась к Конвенции в 1976 г. Общая площадь объектов рамсарского списка на территории РФ составляет 11,411 млн га. Это 12 природных заповедников (Кандалакшский, Астраханский, Окский и др.), 11 государственных природных заказников федерального («Нижнеобский», «Мшинское болото» и др.) и регионального значения («Березовые острова», «Река Морошечная» и др.);
• • Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (1972) призвана охранять уникальные объекты, на которых обитают особо ценные виды флоры и фауны и образованы экосистемы, не имеющие аналогов. Наша страна ратифицировала Конвенцию в 1988 г. В список всемирного наследия включены такие российские территории, как озеро Байкал, вулканы Камчатки, леса Коми, горы Алтая, Куршская коса и др., общей площадью более 18 млн га;
• • Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972);
• • Рамочная Конвенция об изменении климата (РКИК) (Нью-Йорк, 1992) регулирует вопросы охраны климата. Россия ратифицировала ее в 1994 г. В 1997 г. к Конвенции был принят Киотский протокол, закрепляющий количественные обязательства стран, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. Россия подписала его в 2005 г. Снижение выбросов предположительно должно составить для стран ЕС — 8%; для США — 6%; Канады и Японии — 7%. На прежнем уровне могут оставить выбросы Россия, Украина. Исландия и Норвегия могут повысить их на 1,8% и 10% соответственно. Решения Киотского протокола страны воспринимают не однозначно. Ряд стран присоединились к нему (ЕС, РФ) или готовы это сделать, некоторые — категорически против, так как опасаются снижения темпов развития экономики (например, Китай) или не уверены в научных доказательствах, обосновывающих требования Протокола (США);
• • Конвенция по защите озонового слоя (1985) была принята на специализированной конференции ЮНЕП, а в 1987 г. был подписан Монреальский протокол по веществам, нарушающим озоновый слой. С 2001 г. в России был введен запрет на создание новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ;
• • Базельская Конвенция по контролю за трансграничным перемещением радиоактивных отходов и их удалением (1989). Согласно этой конвенции, государства, осуществляя свое право на запрещение импорта опасных отходов с целью удаления, должны информировать другие страны о своем решении. Участники Конвенции рассматривают незаконный оборот опасных или других отходов как преступное деяние.

Рад конвенций был принят в целях охраны водных объектов и морской среды (Конвенция ООН, но морскому праву (1982), обязывающая государства защищать и сохранять морскую среду, Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнений нефтью (1969), Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972), Бухарестская Конвенция о защите Черного моря от загрязнений (1992) и др.).

В настоящее время существует два вида международной эколого-правовой ответственности государств: политическая и материальная. Политическая осуществляется в форме санкций и рестораций, материальная — в форме репараций и реституций.

Под санкциями понимаются принудительные меры военного или невоенного характера, применяемые против агрессора в случаях угрозы миру или международной безопасности. Они должны осуществляться только при наличии резолюции Совета Безопасности ООН.

Ресторация — это обязанность государства-нарушителя восстановить прежнее состояние окружающей среды и понести связанные с этим расходы.

Репарация — это возмещение причиненного материального ущерба денежными платежами, ценностями и услугами.

Реституции — возвращение, восстановление или замена в натуральном виде неправомерно изъятых, поврежденных или уничтоженных материальных ценностей.

Порядок разрешения международных экологических споров обычно предусматривается в соответствующей Конвенции, договоре или соглашении. Способы разрешения споров — это переговоры, взаимные шаги к примирению спорящих сторон, обращение в Международный суд ООН в Гааге или в Международный экологический суд.

Лидером среди стран ЕС в области охраны окружающей среды считается Германия. Особое внимание в этом государстве уделяют экологическому обучению производственного персонала. Охрана окружающей среды является сферой, обеспечивающей рабочие места значительной части немецкого населения. Ежегодно там возрастает число предприятий, занимающихся разработкой экологичных и ресурсосберегающих технологий или предлагающих услуги в области ООС. В последние годы основные акценты были сделаны на постепенный отказ от использования атомной энергии, сокращение выбросов углекислого газа, развитие производства с замкнутым циклом. Германия — активная участница Киотского протокола. Вытекающие из него обязательства — сократить эмиссию углекислого газа к 2012 г. на 21% (по сравнению с уровнем 1990 г.) — она уже практически выполнила.

Германия — страна — экспортер безопасных для окружающей среды технологий. В связи с проблемой утилизации ядерных отходов и последствиями возможных аварий Германия предполагает к 2021 г. вывести все атомные электростанции из эксплуатации и потому активно внедряет альтернативные способы получения энергии, в частности ветровые.

О масштабах природоохранной деятельности можно судить и по факту наличия в государстве более 6000 ландшафтных заказников и объявления природными заповедниками более 5000 районов.

В Уголовном кодексе Франции (1992) закреплено понятие экологического терроризма. Франция стала одной из первых стран, применивших систему платежей за стоки или выбросы вредных отходов производства. С 1992 г. при национальном командовании жандармерии действует специальный отдел для координации действий в области охраны окружающей среды.

В Бельгии жандармы, используя информационные материалы правительственных ведомств и измерительные приборы, могут выявлять экологические нарушения во время патрулирования или пресекать организованную преступную деятельность в этой сфере. Для них выпущено соответствующее «Экологическое руководство» .

Формирование природоохранного механизма Японии тесно связано с принципом «загрязнитель платит», в результате чего промышленные предприятия вынуждены разрабатывать технологии по контролю за экологической обстановкой. За несоблюдение соответствующих требований законодательства введена уголовной ответственность. «Загрязнитель» должен оплачивать пострадавшим лечение специфических заболеваний. Поощряются предприятия, использующие экологически чистые технологии.

Япония не видит противоречий между экологическим регулированием и экономическим ростом. Развитие экономики сопровождается экологическим контролем. И эти процессы активно финансируются государством.

Требует корректировки позиция Японии относительно снижения выбросов в ОС углекислого газа, так как страна принадлежит к первой пятерке стран, ответственных за потепление климата.

США достигли значительного прогресса в области ООС, и их по праву считают страной, где впервые в 1960—1970;е гг. зародилось экологическое движение.

Экологическое законодательство и экологические институты в США прошли долгую эволюцию от разрозненных статутов до взаимосвязанной, многоуровневой системы законов.

В охране окружающей природной среды, например при охране национальных парков, осуществлении таможенных и карантинных законов, в мероприятиях по борьбе с загрязнением водных ресурсов, незаконной вырубкой леса и т. п. могут быть задействованы вооруженные силы США.

В США действует множество неправительственных экологических организаций: интернациональные (Всемирный фонд дикой природы, Всемирная ассоциация экологических юристов, Тихоокеанский центр окружающей среды и ресурсов, Природная сохранность, Друзья Земли, Международная охрана природы и др.); национальные (Фонд защиты окружающей среды, Лига экологических выборщиков, Национальная федерация рыб и диких животных, Природоохранная ассоциация студентов и др.); американские (Дикие земли Америки, Союз земельных трестов, Ассоциация сотрудников службы леса за экологическую этику, Центр охраны растений, Центр охраны моря, Общество морских пастырей и др.).

Экологической политика США направлена на переход от контроля за загрязнением ОС к его предотвращению за счет внедрения современных технологий.

В США наряду с системой обложения налогом предприятий, допускающих атмосферные загрязнения, существует система выдачи разрешений (квот) на допустимые эмиссии (выбросы), за превышение которых компании подвергаются крупным штрафам, пропорциональным избыточному выбросу. Вместе с тем действует система торговли квотами между компаниями, чьи эмиссии ниже допустимых или которые готовы добровольно сократить эти выбросы, и теми, которые предпочитают компенсировать свои чрезмерные эмиссии покупкой дополнительных квот.

Отметим, что в США, не присоединившихся к Киотскому протоколу, сохраняется проблема выбросов двуокиси углерода. Принятие условий протокола отрицательным образом скажется на промышленном потенциале страны.

Расходы на борьбу с загрязнением окружающей среды в Канаде стабилизировались на уровне 2% валового внутреннего продукта (ВВП). К рыночным механизмам ООС относятся налоги, платежи за пользование ресурсами и за загрязнение среды, субсидии, страхование на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды.

Бурный рост экономики и увеличение численности населения Китая приводят к нарастанию экологической напряженности в стране и сопредельных с ней государствах.

По выбросам парниковых газов страна вышла на первое место, опередив США. С момента подписания Киотского протокола она в два раза увеличила количество выбросов углекислого газа. В течение следующих 10 лет ситуация вряд ли изменится.

Китай против того, чтобы подчинить свои национальные интересы мировым, поскольку его развивающаяся экономика требует увеличения потребления энергии, а следовательно, и увеличения выбросов. И это вызывает негативную ответную реакцию со стороны мирового сообщества. Как ближайший сосед Китая, Россия попадает в число экологических заложников бурной индустриализации страны. Это наглядно продемонстрировали взрыв на химическом предприятии в китайском городе Цзилинь в ноябре 2005 г. и выброс бензола на китайском притоке Амура — реке Сунгари, когда возникла опасность загрязнения всего Амурского бассейна, У КНР есть опыт продаж «углеродных кредитов»: Пекин уже передал квоты на эмиссию парниковых газов Швеции на сумму, превышающую 140 млн долл. США. В соответствии с положениями Киотского протокола развитые государства могут приобретать «углеродные кредиты» у развивающихся стран, в число которых входит КНР.

Власти КНР приняли решение бороться с загрязнением воздуха. Страна намерена снизить на 10% выбросы вредных соединений в атмосферу. В январе 2008 г. Российская Федерация и КНР подписали Соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод. Китай реализует программу экологического оздоровления крупнейшего притока Амура — реки Сунгари на сумму 1,9 млрд долл.

Межправительственное соглашение о взаимодействии стран СНГ в области экологии и охраны окружающей среды было заключено 8 февраля 1992 г. в Москве. Законодательства стран СНГ в области экологии имеют много общего с российским. Так, во всех конституциях стран СНГ провозглашено право граждан на благоприятную ОС и на возмещение ущерба, причиненного нарушением этого права, отражена обязанность граждан беречь природу.

До 1970;х гг. проблема защиты природной среды в России рассматривалась не как экологическая, а как санитарная, т. е. только с точки зрения влияния ОС на здоровье человека. В постсоветской России было принято около трех десятков законов, касающихся экологии. Более детально экологические обязанности и нрава граждан России прописаны в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» .

Правила пользования отдельными ресурсами установлены Земельным кодексом РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Лесным кодексом РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Водным кодексом РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ и Законом РФ от 21.02.1992 № 2395−1 «О недрах» .

Был принят ряд федеральных законов: от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и др.

Во исполнение норм законодательства об ООС было принято постановление Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» вместе с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).

Осенью 2002 г. Правительство РФ одобрило Экологическую доктрину Российской Федерации и план действий по ее реализации. В составе Правительства РФ была образована Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.