Механизмы саморегуляции средств массовой информации

Помимо норм информационного права, деятельность СМИ, и в еще большей степени журналистов, регулируется нормами профессиональной этики. Следует иметь в виду, что понятие морали охватывает и так называемые мораль стремления и мораль долга. Первая, рожденная в эмпиреях древнегреческой философии, начинается с вершины человеческих достижений, с идеала поведения совершенного человека, действующего наилучшим возможным образом. Она как бы оценивает каждого в сравнении с идеалом. Вторая, напротив, закладывает базовые нормы, без которых упорядоченное общество невозможно, формулируя свои требования в терминах «ты не должен» и реже — «ты должен». Первая порицает отступление от ее максим как неудачу в прохождении испытания, как несовершенство природы данной личности, вторая — как нарушение базовых требований общественной жизни, как несоблюдение правил человеческого общежития^[1]. При этом мораль современного права «охватывает и мораль долга, и мораль стремления. Она также ставит перед нами вопрос о том, где проводить границу, ниже которой люди будут осуждены в случае неудачи, но не смогут ожидать никакой похвалы в случае успеха, а выше которой их успех будет вызывать восхищение, а в случае неудачи, их в худшем случае лишь пожалеют»^[2].

Применительно к журналистской профессии мораль долга предопределяет преимущественно нормы, содержащиеся в законодательстве о СМИ, а мораль стремления — нормы, записанные в кодексах профессиональной этики. Первая попытка кодификации этих норм была предпринята Советом по профессиональной этике и праву Союза журналистов СССР в 1988 г. (авторы — Д. С. Авраамов и М. А. Федотов). Приметой времени остались в этом документе слова о «социалистическом плюрализме мнений», «коренных интересах народа», «монополизации гласности», «новом международном информационном порядке» и т. п.

Однако помимо небольшой дозы ритуальной демагогии Кодекс содержал довольно четко выписанные принципы (социальная ответственность, правдивость, объективность, добросовестность, честность, уважение чести и достоинства личности, уважение общечеловеческих ценностей, профессиональная солидарность) и составы нарушений этих принципов. Кодекс предполагал, что конкретные «персональные дела» будут рассматриваться в первичных журналистских организациях, которые смогут применять к нарушителям такие меры воздействия, как предупреждение, выговор, строгий выговор, исключение из Союза журналистов СССР.

Принципиально важным было следующее положение: «Никакие иные органы или организации не вправе рассматривать дела о нарушениях журналистской этики. Никакие нормы настоящего Кодекса не могут служить основанием для привлечения журналиста к дисциплинарной, административной или иной ответственности»^[3]. Тем самым, с одной стороны, нарушения профессиональной этики объявлялись чисто внутренним корпоративным делом, не допускающим постороннего участия, а с другой — они демонстративно отделялись от деликтов, влекущих правовую ответственность.

Данный Кодекс был принят Первым съездом Союза журналистов СССР на конфедеративной основе 24 апреля 1991 г., но фактически сразу утратил силу. Следующая попытка кодификации датируется 4 февраля 1994 г., когда была подписана Московская хартия журналистов, представлявшая собой кодекс-обязательство: «Мы скрепляем своими подписями настоящую Хартию, и тем принимаем на себя взаимные обязательства». Положения Хартии и Кодекса во многом совпадали: недопустимость сокрытия общественно значимых сведений, искажения фактов, скрытой рекламы и получения платы от заинтересованных лиц, защита конфиденциального источника, соблюдение правил честной конкуренции, достоверность распространяемой информации и т. д. Однако Хартия практически не содержала более или менее подробного перечня составов нарушений^[4].

Союз журналистов России также принял Кодекс профессиональной этики, утвердив его на Конгрессе журналистов России 23 июня 1994 г. Главным отличием нового Кодекса стало то, что он отбросил идею нравственного обязательства и вернулся к установлению зависимости между соблюдением его норм и членством в Союзе журналистов.

IV съезд Союза журналистов России (апрель 1995 г.) продолжил эту линию, увязав соблюдение Кодекса с получением «Профессиональной карточки журналиста РФ», изначально задуманной в качестве удостоверения корреспондента, работающего «в поле»^[5].

Существуют и другие документы, призванные играть роль профессионально-этических регуляторов в журналистском сообществе на уровне отдельных видов СМИ, регионов и даже редакционных коллективов, а именно: Хартия телерадиовещателей, Кодекс этики татарстанского журналиста, Декларация Гильдии судебных репортеров, Кодекс корпоративной этики и Положение о коммуникационной политике РИА «Новости» и т. д.

Что же касается организационной стороны саморегулирования в сфере СМИ, то она начала складываться в 1993 г., когда Указом Президента РФ от 29.10.1993 № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» был создан Третейский информационный суд. В его составе было всего девять человек, назначаемых Президентом РФ из числа специалистов, не являющихся членами какого-либо избирательного объединения, кандидатами в депутаты либо их доверенными лицами: один профессор права, два парламентария, один представитель исполнительной власти, два представителя журналистских ассоциаций, один правозащитник, два студента — слушателя Школы права СМИ при факультете журналистики МГУ имени М. В. Ломоносова.

Очевидно, что манипулирование со стороны государства деятельностью такого органа не могло быть сколько-нибудь существенным. В то же время полномочия Третейского информационного суда были достаточно обширны. Он был вправе:

• — запрашивать из государственных органов и редакций СМИ необходимую информацию; требовать от руководителей СМИ и журналистов письменных объяснений;
• — давать редакциям СМИ, избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям рекомендации по совершенствованию практики освещения избирательной кампании СМИ и содержанию предвыборной агитации;
• — рассматривать жалобы на деятельность телерадиокомпаний, журналистов и предлагать телерадиокомпаниям применить к виновному журналисту санкции в соответствии с законодательством и правилами соответствующей телерадиокомпании (вплоть до отстранения от участия в подготовке и выпуске теле-, радиопрограмм, затрагивающих вопросы, связанные с избирательной кампанией);
• — давать разъяснения по применению положений о выборах в части, касающейся осуществления предвыборной агитации с использованием СМИ;

— по собственной инициативе либо по решению суда представлять в суд экспертные заключения по вопросам, возникшим в ходе рассмотрения жалоб, связанных с проведением предвыборной агитации с использованием СМИ.

В отличие от традиционного третейского суда данный орган был вправе принимать к рассмотрению вопросы как по заявлению заинтересованных лиц, так и по собственной инициативе. Была предусмотрена и обязательность опубликования его решений в государственных СМИ. Важной отличительной особенностью Третейского информационного суда был принцип консенсуса. В отличие от традиционного третейского суда, принимающего решения большинством голосов входящих в него третейских судей, все решения, рекомендации и экспертные заключения Третейского информационного суда считались принятыми исключительно «на основе общего согласия членов Суда, присутствующих на заседании, без проведения голосования при отсутствии формально заявленных мотивированных возражений (консенсусом)». Причем именно «с момента достижения консенсуса» принятые решения вступали в силу.

В конце 1993 г. Третейский информационный суд был преобразован в Судебную палату по информационнъш спорам при Президенте РФ (СПИС) для рассмотрения споров и иных дел, вытекающих из требований законодательства о СМИ и норм журналистской этики^[6]. То, что в составе СПИС было много бывших журналистов, роднило ее с зарубежными органами саморегулирования, однако в отличие от них она являлась — или во всяком случае именовалась — государственным органом. Органическую связь Палаты с институтом Президента ее основатель, идеолог и единственный председатель А. Б. Венгеров выводил из необходимости оказания содействия главе государства в реализации его полномочий как гаранта прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Компетенция Судебной палаты была весьма широка, хотя, конечно, далеко не исчерпывала спектр гипотетически возможных информационных споров. Предметом разбирательства здесь могли быть споры, вытекающие:

а) из ущемления свободы массовой информации (например, в решениях № 1 и 2 за 1994 г. СПИС подвела итоги рассмотрения обращения Гильдии парламентских журналистов по поводу необоснованного ограничения допуска представителей СМИ на заседание Правительства РФ, а также решила дело о нарушении ответственным сотрудником Сбербанка права журналистов радиостанции «Маяк» на получение общественно значимой информации; в обоих случаях была признана правота прессы);

• б) необходимости оперативно обеспечить исправление фактических ошибок в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы;
• в) необъективности и недостоверности сообщений в СМИ, в том числе основанных на слухах, непроверенных данных и ложной информации (так, в заявлении № 2 за 1994 г., рассмотрев факт предания гласности «Общей газетой» материала «Версия № 1» о якобы готовящемся государственном перевороте, СПИС пришла к выводу, что редакция не нарушила ни Закон о СМИ, ни нормы профессиональной этики);
• г) нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации (например, в решении № 5 за 1994 г. СПИС установила, что публикация рекламных объявлений об исключительно мужских конкурсах на занятие вакантных должностей является нарушением равноправия по признаку пола);
• д) ущемления нравственных интересов детства и юношества в СМИ (так, в решении № 7 за 1994 г. СПИС отметила, что публикации одного из еженедельников представляют серьезную угрозу нравственным интересам детства и юношества);
• е) нарушений принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телеи радиопередачах;
• ж) распределения времени вещания на телевидении и радио для фракций парламента.

Практику реализации этих полномочий характеризуют следующие диаграммы (рис. 4.4 и 4.5).

Поскольку СПИС рассматривала именно споры, а не жалобы, постольку ее решения далеко не всегда содержали указания на меры воздействия. Однако если в ходе разбирательства выяснялось, что были нарушены нормы Закона о СМИ или профессиональной этики, становилось возможным применение мер воздействия. Как правило, это были замечания, выговоры, рекомендации (о направлении редакции предупреждения, об увольнении от должности и т. д.).

Все это относится к сильным сторонам Судебной палаты как общественно-государственной институции. Но имела она и слабые стороны.

Во-первых, ее статус был крайне противоречив. Так, Положение о Судебной палате по информационным спорам не указывало, какие решения вправе принимать СПИС, но устанавливала их окончательность и обязательность для исполнения в двухнедельный срок. В этой связи можно охарактеризовать Палату с ее «юридически-экзотическим», по выражению А. Б. Венгерова, статусом как организованную в рамках Администрации Президента РФ квазисудебную коллегию, разрешающую информационные споры с позиций права и журналистской этики. Этот факт косвенно признала и сама Палата, указав в одном из своих документов, что ее решения представляют собой «лишь правовую оценку, коллективное мнение членов Палаты, основанное на требованиях российского законодательства». Именно здесь кроется причина того, что, согласно Положению, решения СПИС являлись окончательными и не могли быть оспорены в судебном порядке.

ние. 4.4. Виды и динамика деятельности СПИС

Рис. 4.5. Тематика информационных споров в практике СПИС

Во-вторых, статус Палаты был крайне неустойчив, поскольку зависел исключительно от воли главы государства. Эта неустойчивость многократно усиливалась ввиду независимой позиции СПИС, с равным рвением боровшейся как против ущемления прав СМИ, так и против злоупотребления свободой массовой информации. Подобная независимость в конце концов привела к ликвидации Палаты: СПИС не была упомянута в Указе Президента РФ от 03.06.2000 № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» и прекратила свое существование.

С 1998 г. функции саморегулирования в сфере СМИ успешно выполняло Большое жюри Союза журналистов России, инициировавшее в мае 2005 г. формирование Общественной коллегии по жалобам на прессу (ОКПЖ) как структуры, соединяющей в себе функции медийного саморегулирования и гражданского со-регулирования. Такое соединение призвано предотвратить односторонность и корпоративную замкнутость, логически вытекающие из того факта, что жалобу на журналиста рассматривают его же коллеги, а следовательно, нарушающие один из фундаментальных принципов права: никто не судья в собственном деле.

Представляется, что именно в опасности проявления корпоративной замкнутости состоит недостаток существующих систем профессионально-этического саморегулирования. Это прекрасно понимают и в Совете судей РФ, выдвигая своих кандидатов в состав Общественной коллегии, и в Верховном Суде РФ, рекомендуя разрешать споры, связанные с освещением судебной деятельности в СМИ, не только в суде, но и в Общественной коллегии.

Общественная коллегия состоит из двух палат: Палаты медиа-сообщества и Палаты медиа-аудитории. Первая призвана представлять тех, кто создает СМИ, работая в печатной и электронной прессе, в сферах медиарекламы, пиара, распространения продукции СМИ, проведения медиаизмерений и т. д. Вторая палата представляет потребителей продукции СМИ. В каждой палате — по 25 человек.

Состав ОКЖП формируется заново каждые пять лет. В 2005 г. 52 неправительственные организации выдвинули 58 кандидатов на 25 мест в Палате медиа-сообщества и 67 кандидатов на 25 мест в Палате медиа-аудитории. В 2010 г. прошли перевыборы членов Коллегии: 43 неправительственные организации выдвинули 79 кандидатов на 50 вакантных мест. В 2015 г. в выдвижении кандидатов участвовали 83 неправительственные организации, среди которых Союз журналистов России, Национальная ассоциация телерадиовещателей, Гильдия издателей периодической печати, политические партии, религиозные объединения, профсоюзы, Общественная палата РФ, Совет судей РФ, Федеральная адвокатская палата, Паралимпийский комитет России и т. д. Всего было выдвинуто 144 кандидата на 50 мест. Причем на 25 мест в Палате медиа-сообщества претендовали 62 кандидата, а на такое же количество мест в Палате медиа-аудитории — 82. По результатам голосования Палата медиа-сообщества обновилась на 36%, а Палата медиа-аудитории — на 48%. При этом в Палате медиа-аудитории сменился председатель — им стал глава Паралимпийского комитета России, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в 2004—2014 гг., посол, профессор В. П. Лукин.

Определенная позитивная динамика прослеживается и в практике работы Общественной коллегии по жалобам на прессу. Если первый созыв Коллегии (2005—2010) рассмотрел всего 45 информационных споров, то второй созыв (2010—2015) —уже 80 подобных дел (рис. 4.6).

Если проанализировать рассмотренные вторым созывом Общественной коллегии информационные споры, то становится понятно, что инициаторами обращения к внесудебному механизму разрешения конфликта чаще всего являются частные лица. На втором месте — общественные объединения, включая политические партии и религиозные организации. Им заметно уступают по частоте обращения в Общественную коллегию региональные советы судей и различные коммерческие структуры, как правило, защищающие здесь свою деловую репутацию (рис. 4.7).

Что же касается адресатов жалоб, то перечень тех медийных организаций, чьи публикации или передачи чем-то задели заявителей, не слишком изменился в работе Общественной коллегии второго созыва по сравнению с предшествующим пятилетием (2005—2010).

Рис. 4.6. Количество решений Общественной коллегии (по годам)

Очевидное большинство (46 жалоб) составили традиционные СМИ, включая их сайты. На втором месте оказались телеи радиокомпании (22 жалобы). Им сильно уступают по популярности среди заявителей так называемые сетевые издания, т. е. интернет-СМИ (5 жалоб), и информационные агентства (4 жалобы). Причем если раньше среди телекомпаний по числу жалоб безусловным и единоличным «лидером» была компания НТВ, то в период 2010—2015 гг. ее догнал телеканал «Россия 1». Напротив, телекомпания ТВЦ вообще обошлась в этот период без жалоб, а число жалоб на Первый канал сократилось вдвое. Статистка жалоб на те СМИ, которые наиболее часто упоминаются в обращениях заявителей, представлена в диаграмме (рис. 4.8).

Рис. 4.7. Инициаторы рассмотрения информационных споров в Общественной коллегии

Отрадно, что в 31 случае Общественная коллегия смогла работать в формате, максимально приближенном к формату третейского суда, поскольку обе стороны информационного спора признали ее профессионально-этическую юрисдикцию и согласились выполнить ее решение. Еще в 10 случаях Общественная коллегия получила письма редакций СМИ с более или менее подробной мотивировкой своего отказа от признания профессионально-этической компетенции Коллегии и от участия в разрешении информационного спора. Однако по-прежнему ряд СМИ считают для себя возможным вообще не отвечать на обращения Общественной коллегии. В подобных случаях Коллегия, вынося свое решение по жалобе, вынуждена опираться почти исключительно на мнение одной стороны, и потому неизменно освобождает заявителя от его морального обязательства не продолжать данный информационный спор в судебном или административном порядке. При этом заявитель получает возможность использовать в своем, теперь уже сугубо официальном, споре с обидчиком не только вынесенное по его жалобе решение Общественной коллегии, но и экспертное заключение (39 информационных споров были рассмотрены Общественной коллегией второго созыва с получением письменных отзывов видных экспертов в области медиаэтики).

Наибольший интерес представляет классификация рассмотренных Общественной коллегией информационных споров в зависимости от характера претензий заявителей к журналистам и СМИ. В 29 случаях заявители обвиняли конкретные СМИ в предвзятости и тенденциозной подаче информации, в 26 — в покушении на честь, достоинство и деловую репутацию, в 15 — в подтасовке или фальсификации фактической информации, в 13 — в уклонении редакции от контакта с заявителем и нежелании решить спор с ним в рамках внутриредакционных согласительных процедур, в 12 — в формировании «образа врага» и навязывании «языка вражды», в 11 — в заказном характере публикаций, в 11 — в нарушении презумпции невиновности, в 10 — в целенаправленной информационной атаке, черном пиаре, в 8 — в подмене журналистики пропагандой, в 5 — в недостойном поведении журналиста, в 4 — в использовании оскорбительной лексики.

Рис. 4.8. Адресаты жалоб в Общественную коллегию

Подчеркнем, что только в 29 случаях претензии заявителей были полностью поддержаны Коллегией, а в 4, напротив, признаны беспочвенными. В 44 случаях Коллегия согласилась с заявителями частично. При этом в шести решениях Коллегии содержался вывод о выраженной ситуации «конфликта интересов», а в 4 — о наличии признаков медиакратии, несовместимой с представлениями о честной и ответственной журналистике.

Представляется, что потенциал саморегулирования в сфере массовой информации недооценен и потому реализован далеко не полностью. Целесообразно создать для него адекватную нормативно-правовую базу, для чего необходимо внести соответствующие дополнения в Закон о СМИ.

• [1] См.: Фуллер Лон Л. Мораль права. М.: Изд-во ИРИСЭН, 2007. С. 14—45.
• [2] Там же. С. 57.
• [3] См. Профессиональная этика журналистов: в 2 т. Т. I: Документы и справочныематериалы / [Фонд защиты гласности; сост. Ю. В. Казаков]. М.: Галерия, 1999. С. 384—392.
• [4] Профессиональная этика журналистов. Т. I: Документы и справочные материалы.С. 219—220.
• [5] См.: Профессиональная этика журналистов. Т. I: Документы и справочные материалы. С. 215—218.
• [6] См.: Положение о Судебной палате по информационным спорам при ПрезидентеРФ, утвержденное Указом Президента РФ от 31.01.1994 № 228.