Развитие механизма государства в условиях интервенционизма

Становление механизма интервенционистского государства заняло не одно десятилетие. Можно даже утверждать, что до сих пор идет процесс совершенствования его механизма, но в то же время очевидно и то, что идея этого механизма, его концепция, в основных своих чертах сложилась уже на рубеже XIX и XX вв. В это же время оформляются и основные предпосылки к становлению данного механизма. Одной из главных предпосылок можно назвать форму массовой демократии.

Старая форма цензовой демократии исходила из либеральной концепции свободы, согласно которой свободным и, следовательно, ответственным может быть только собственник. Своеобразная мера этой свободы определялась имущественным цензом избирателя. Эта непреложная аксиома классического либерализма, тем не менее, к началу XX в. оказывается полностью дискредитированной. Главная причина этой дискредитации — противоречие, замеченное в свое время Марксом, но неверно им истолкованное. Это противоречие между ростом производительных сил и все время увеличивающейся диспропорцией в доходах между трудом и капиталом. Но Марксу выходило, что эта диспропорция абсолютна и имеет тенденцию к постоянному росту. Однако массовое производство приводит в указанное нами время к росту благосостояния трудящихся: росту заработной платы, улучшению условий труда и все большей доступности средств потребления. Возникает даже такой феномен, как общество массового потребления. Как следствие в абсолютных цифрах снижается число пауперов — нищих в буквальном смысле людей. Правда, в марксистской литературе эта тенденция объяснялась тем, что рост благосостояния трудящихся в Европе произошел за счет ограбления колоний. Однако ни скандинавские страны, например, ни Швейцария колоний не имели, но именно в них отмеченная тенденция сказалась особенно сильно. Впрочем, можно говорить, что определенную роль в стабилизации сыграла массовая эмиграция лишних рабочих рук из указанных стран в Новый Свет.

Итак, повышение жизненного уровня приводит к изменению базы избирательного права. Практически повсеместно цензовая демократия уходит в прошлое, к избирательным урнам приходят массы. Вводится всеобщее избирательное право, которое постепенно действительно становится всеобщим, так как избирательными правами наделяют женщин. Сама эмансипация женщин при этом проходит в два этапа. Сначала женщины получают доступ к высшему образованию: в 1860-е гг. — в Швейцарии, в конце 1860-х гг. — во Франции, в 1870 г. — в Швеции, в 1875 г.

• — в Дании, в 1878 г. — в Англии, в 1884 г. — в Норвегии, в 1897 г. — в Австрии, в 1910 г. — в Германии и т. д. Второй этап развития феминизма — движение суфражисток. Сначала женщины допускаются к выборам на местном уровне: в 1907 г. — в Англии, в 1905 г. — в Норвегии, в 1908 г. — в Дании, в 1913 г. — в Швеции. Пожалуй, только в Финляндии в 1906 г. женщины получили сразу же доступ к выборам в парламент. После Первой мировой войны все больше стран в Европе вводят у себя избирательное право для женщин в общенациональном масштабе. Например, в 1920 г. избирательное право дается женщинам в США, в Германии
• — годом ранее и т. д. Кстати, вопреки ожиданиям женщиныизбиратели практически повсеместно голосовали на выборах за партии консервативного направления.

Массовое избирательное право приводит к появлению массовых политических движений и партий. Самым ярким проявлением этого феномена стало появление социал-демократических партий, которые целенаправленно создавались как партийные организации самого большого общественного класса — пролетариата. Старейшая социалдемократическая партия в мире — Германская — создается уже в 1869 г. Следующие, но возрасту — партии Скандинавских стран, где самая старая — Датская — создана в 1878 г., в Швеции — в 1889. В Англии социал-демократическая партия появляется в 1893 г, а с 1906 г. она носит свое теперешнее название — «Лейбористская». Даже в Соединенных Штатах Америки Socialist labour party принимает участие в выборах в 1888 г., с 1898 г. она становится «социал-демократической». Социал-демократы не стремятся ограничить свое движение узкими национальными рамками. В 1864 г. учреждается Первый Интернационал, который включает в себя довольно широкий спектр левых сил. Противоречия между различными течениями этих сил приводит к роспуску Интернационала в 1876 г. В 1889 г. создается Второй Интернационал, в который входят партии только социалдемократической ориентации. Этот Интернационал существует до сих пор.

Старые политические партии эпохи классического либерализма, более напоминавшие собой клубы избирателей или группы (фракции) депутатов в национальных парламентах, объединившихся вокруг какой-нибудь узкой группы интересов, — уходят в прошлое. Вместо них возникают политические организации с постоянным и фиксированным членством, с постоянно действующими органами управления. Уже в рассматриваемый нами период эти массовые политические партии превращаются в машины для завоевания голосов избирателей на выборах. Теперь сама избирательная кампания любого уровня не имеет смысла без политических партий. Политические партии становятся действенной частью механизма государства. Теперь они часть властной пирамиды. Со временем государство, заметив, что зачастую важнейшие политические вопросы решаются не в органах государственной власти, а на партийных съездах, приходит к выводу о необходимости регулирования деятельности этих образований. Один из первых примеров данного регулирования — закрепление статуса партий в избирательных законах. Затем регулируется вопрос финансирования политических партий. В некоторых странах законодатель даже идет по пути определения стандартов внутрипартийной демократии, озаботившись возникновением такого феномена, который был назван известным швейцарским социологом Михельсом «железным законом олигархии». Практически все массовые политические партии не избежали влияния этого закона.

Законодательная власть в новых условиях переживает метаморфозы, о которых приверженцы классического либерализма не могли и помыслить. Сначала тенденция, можно сказать, идет в развитие постулатов либерализма. Повсеместно принятие на себя государством новых задач потребовало от него увеличить время, отпущенное на законодательствование по этим задачам. Старая формула сессий и созывов парламентов теперь уже неэффективна. Везде происходит увеличение сроков заседания народного представительства. Фактически теперь парламенты заседают круглый год, прерываясь на небольшие промежутки времени — «парламентские каникулы». Меняется структура парламентов. Усиливается роль их председателя и президиума, увеличивается число постоянных комитетов, где теперь, а не на пленарном заседании решается судьба того или иного законопроекта. Пленарное заседание теперь превращено в пустую формальность — все решается в комитете. Теперь комитет, а не парламент в целом становится действенным центром власти, при этом усиливается роль бюрократического аппарата такого комитета. Но и это не спасает положения. Физически парламентарии не успевают законодательствовать, но всем вопросам. В связи с чем возникает такой феномен, как делегированное законодательство.

Условия, способствовавшие возникновению делегированного законодательства, были проанализированы в 1932 г. специальной комиссией британского парламента (комиссия Данафыо), выводы которой клонились к следующему. К появлению актов делегированного законодательства, прежде всего, ведут особые технические или специальные свойства решаемого вопроса. Иными словами, депутаты просто банально могут не понимать, что они обсуждают, у них нет специальных знаний, они не эксперты в той области, которую собираются отрегулировать. Но эти знания есть у экспертов-бюрократов, поэтому не лучше ли отдать им на откуп решение данного вопроса. Непредвиденные обстоятельства (force majeure) могут вынуждать наделять специальные органы исполнительной власти правом мгновенной реакции па изменения социальной действительности. Другая причина — быстрота и гибкость принятия решения. Для него не требуется соблюдения парламентской процедуры, предусматривающей несколько чтений законопроекта в палате с обязательным временным промежутком между этими чтениями для обсуждения проекта в комитетах и комиссиях. Возможность специального (социального) экспериментирования — еще одна причина появления делегированного законодательства. Отчасти это объяснялось тем, с какой легкостью можно было принимать или отменять норму делегированного законодательства.

Формой делегированного законодательства становятся «рамочные законы», в которых устанавливаются общие принципы будущего регулирования, а также круг субъектов, которым делегируется полномочие по изданию нормативных актов с силой формального закона. Чаще всего это правительство с кругом подчиненных ему министерств и ведомств. Но по мере развития механизма исполнительной власти в западных странах в круг этих субъектов включаются специальные государственные организации, не зависимые от ветвей власти, а то и общественные организации. Вопреки расхожему мнению о якобы ущемлении делегированным законодательством традиционных полномочий законодательной власти полной деградации демократических институтов от этого не происходит. Делегированное законодательство по форме является видом подзаконной деятельности и в любой момент полномочия делегации могут быть отозваны парламентом обратно. Кроме того, общая практика судов пошла по пути признания за актами делегированного законодательства силы субсидиарного источника права при наличии общей нормы закона.

Огромные изменения государственный интервенционизм вызвал и в исполнительной ветви власти государства. Изменения эти коснулись прежде всего структуры этой власти. В ее рамках появилось довольно большое количество новых министерств и ведомств, которых раньше просто не могло бы быть в силу концепции laissez-faire. Классическим примером такого нового министерства является Министерство труда и социальной защиты, под тем или иным названием появившееся в структуре правительств ведущих западных стран уже в конце XIX столетия. Однако настоящий расцвет исполнительной ветви власти связывают с безудержным ростом специальных ведомств (независимых агентств), которым напрямую передаются функции по управлению обществом.

Идеолог создания таких агентств, уже упоминавшийся нами Дж. М. Кейнс писал в 1926 г.: «Я полагаю, что идеальной формой контроля и организации регулирования была бы некая промежуточная форма между индивидом и современным государством. Поэтому я предполагаю, что прогресс будет достигнут на пути роста и признания полуавтоиомных (semi-automatic) образований под эгидой государства — образований, чьим критерием работы было бы исключительно общественное благо, как они сами его понимают; которые были бы преднамеренно поставлены вне влияния мотивов личной выгоды» [Keynes, 1926, р. 41]. Наделенные (чаще всего в рамках делегированного законодательства) полномочиями по регулированию повседневной жизни индивидов, эти агентства (ведомства) прочно вошли в государственный механизм развитых западных стран.

Изменения произошли и в рамках судебной ветви власти. Все они были обусловлены стремлением государства при безудержном росте интервенционизма обеспечить необходимые гарантии законности и соблюдения стандартов прав и свобод человека, который являлся теперь в массовом порядке избирателем. Наглядным проявлением этой тенденции стало появление так называемой административной юстиции. Особый вид судов — административных, — занятых рассмотрением жалоб граждан на действия чиновников, органов государства и ведомств, затрагивающих своими действиями интересы частных лиц, появляется в Германии в 1870-е гг. Затем административные суды появляются во Франции, Англии и некоторых других странах Европы. Основанием для появления этого вида юстиции справедливо считают появление принципа лишения короны судебного иммунитета. Исторически этот принцип возникает в 1840-х гг. во французском законодательстве, связанном с регулированием строительства железных дорог. При строительстве железных дорог в Европе французские законы брались за образец. Так этот принцип завоевал себе прочное место под солнцем. Формально же его появление было связано с принудительным отчуждением государством земельных участков частных лиц для прокладки дорог. Возникавшие споры сначала рассматривались судами общей юрисдикции (до сих пор в некоторых странах это правомочие сохранено за такими судами), но расширение пределов интервенционизма, необходимость специальных знаний при рассмотрении подобного рода споров приводят к появлению специальной административной ветви юстиции.

Другой вид юстиции — конституционный — связан с развитием науки конституционного права уже начала XX в. Выдающийся австрийский правовед Ганс Кельзен выработал общие теоретические основы конституционного контроля. До этого знали, напомним, только американский опыт. Американская модель конституционного контроля базировалась па идее верховенства федеральной конституции над всем текущим законодательством Союза и штатов. Развитию конституционного правосудия (или юстиции) помешали, однако, тоталитарные тенденции, проявившие себя в межвоенный период в большинстве европейских стран.

В период после Первой мировой войны произошло радикальное расширение номенклатуры прав и свобод граждан развитых стран Запада. Появилась даже особая категория этих прав — социальных, заботу о которых государство официально взяло на себя. Не без основания, впрочем, полагают, что в этом проявилось действительное влияние социалистической революции в России. Тем не менее, именно решение социального вопроса является главной функциональной чертой нового государства.