Приоритеты государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования РФ

Глубокие преобразования, происходящие во всех сферах нашего общества — социально экономической, политической, культурной — затронули и систему образования в целом, и отношения между людьми, включенными в различные сферы производства в частности.

На современном этапе развития России основным ресурсом является высококвалифицированный человек, способный принимать решения и работать в быстро меняющихся условиях Дахин А. Российское образование: модернизация или развитие? // Народное образование. — 2003. — № 2. — С.113−120.

Обозначим основные направления и приоритеты государственной политики в области образования России.

Обеспечение доступности качественного общего образования Конституционный принцип доступности качественного общего образования независимо от места жительства реализуется через:

• — повышение охвата детей дошкольного возраста вариативными формами и программами дошкольного образования и тем самым выравнивание стартовых возможностей для получения общего образования;
• — развитие современных материально-технических, информационных, кадровых ресурсов (в том числе, оборудованных кабинетов, электронных и печатных учебных пособий, демонстрационного и лабораторного оборудования, здоровьесберегающей мебели, интерактивных и мультимедиа-комплексов); их концентрацию в базовых школах;
• — совершенствование организации доставки обучающихся к месту обучения и учителей к месту работы (в том числе, размещения образовательных учреждений и ресурсных центров, маршрутов и расписания движения школьного транспорта, поставки и эксплуатации транспортных средств для перевозки школьников, ремонта дорог);
• — нормативно-правовое сопровождение организации «всеобуча», законодательное обеспечение обязательного полного общего образования;
• — соблюдение прав детей при поступлении в образовательное учреждение, организация соответствующего контроля и надзора;
• — создание условий для дифференцированного обучения детей, учитывающих их учебные возможности, интересы и образовательные потребности;
• — обновление содержания общего образования с учетом современных требований, предъявляемых обществом, государством, семьей, личностью к общему образованию, разработку стандарта общего образования нового поколения, включающего требования к условиям организации образовательного процесса;
• — модернизацию подготовки и переподготовки педагогических кадров, в том числе, организацию подготовки по новым профессиям в сфере образования; устранение кадрового дефицита;
• — совершенствование системы оценки качества образования (оценка учебных и личностных достижений обучающихся, аттестация педагогических и руководящих кадров, лицензирование, государственная аккредитация образовательных учреждений).

Повышение качества школьной учебной литературы С целью повышения качества школьной учебной литературы усовершенствована процедура формирования федеральных перечней учебников. По решению президиума Совета при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию с 2005 года экспертиза учебников для формирования федеральных перечней проводится с участием экспертных организаций, прежде всего Российской академии наук и Российской академии образования. Ранее она проводилось относительно более узким кругом экспертов федерального экспертного совета.

Федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, на 2007/2008 учебный год утверждены приказом Минобрнауки России от 14 декабря 2006 г. N 321 (зарегистрирован в Минюсте России 21 декабря 2006 г. N 8656). Они опубликованы в «Российской газете» (N 4270 от 17 января 2007 г.), «Вестнике образования» (Тематическое приложение N 1, 2007 г.), направлены в региональные органы управления образованием. Электронная версия перечней размещена на официальном сайте Минобрнауки России.

В 2006 году экспертизу прошли 515 изданий. 359 из них получили положительные заключения на предмет соответствия содержания учебника современным научным представлениям, и на предмет соответствия структуры и методического аппарата учебников возрастным и психологическим особенностям учащихся. Данные учебники в перечень включены. В 156 учебных изданиях, претендовавших на включение в перечень, обнаружены ошибки, и они не включены в перечень учебников.

Всего в федеральные перечни на 2007/2008 учебный год вошло 1120 учебников (по всем предметам и для всех классов, включая коррекционные), из которых более половины (52%) включено по результатам экспертизы с участием экспертных организаций. Остальные 48% - это учебники, прошедшие экспертизу по старой процедуре, но имеющие действующие грифы «Допущено» / «Рекомендовано» Сайт Министерства образования и науки РФ // http://www.mon.gov.ru/work/obr/prior/.

С 2007 года основанием для включения учебников в перечни являются только заключения экспертных организаций Административный регламент по утверждению федеральных перечней учебников, утвержденный приказом Минобрнауки России N 5 от 11 января 2007 г. Значит, уже с 2008;2009 учебного года к использованию в образовательном процессе будут рекомендованы (допущены) только учебники, прошедшие строгий отбор экспертных организаций. Научный потенциал, авторитет академий, возможно, обеспечат высокое качество экспертизы и не позволят допустить к использованию в школе учебники, качество которых вызывает нарекания.

В 2007 году на экспертизу издательствами направлено более 700 учебников. Это и новые учебники, и те, которые должны подтвердить свое соответствие установленным требованиям. Федеральный перечень на 2008/2009 учебный год будет опубликован в декабре 2007 г.

Ст. 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» относит выбор учебников из утвержденных федеральных перечней к компетенции и ответственности образовательного учреждения. Выбор учителями и образовательными учреждениями прочих учебных изданий: учебных пособий, дополняющих и расширяющих учебники, тетрадей, атласов, хрестоматий, задачников, а также справочной и энциклопедической литературы не ограничивается какими-либо нормативными актами и является вопросом профессиональной ответственности педагогов.

Повышение уровня оплаты труда работников образования Только хорошо подготовленный, имеющий высокий социальный статус, материально защищенный педагог может быть воспитателем молодого поколения и проводником современных образовательных технологий. Поэтому достойная и стимулирующая качественную работу зарплата педагогов, учитывающая современные условия и требования к образовательной деятельности — главный фактор и значительный резерв повышения качества образования.

Для этого в условиях комплексной модернизации образования вводятся новые системы оплаты труда. Основные направления модернизации образования, неотъемлемо связанные с новой оплатой труда: нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений, система оценки и мониторинга качества образования, развитие сети учреждений, обеспечивающее доступность качественного образования независимо от места жительства, общественное участие в управлении образованием.

Ключевые принципы новой системы оплаты труда, при которой зарплата учителя зависит в первую очередь не от количества проведенных уроков, а от результатов:

ѕ разделение фонда оплаты труда и зарплаты работников на базовую и стимулирующую части;

ѕ рост объема стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда. При этом стимулирующие надбавки — это не доплаты за дополнительно выполняемые виды работ, а дополнительные выплаты за достижение высоких результатов;

ѕ наличие механизмов учета в оплате труда всех видов деятельности учителей (почасовая аудиторная нагрузка; внеурочная работа по предмету; классное руководство; проверка тетрадей; заведование учебными кабинетами, консультации и дополнительные занятия с обучающимися, работа с родителями и другие виды деятельности, определенные должностными обязанностями);

ѕ наличие механизма увеличения базовой части оплаты труда с учетом числа обучаемых;

ѕ участие органов самоуправления образовательных учреждений (совета учреждения, попечительского совета и др.) в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда;

ѕ обновление системы аттестации педагогических и управленческих кадров в соответствии с новой системой оплаты труда.

Реализация этих принципов во взаимосвязи с нормативным финансированием и остальными направлениями модернизации ведет к установлению оптимального соотношения между количеством педагогических работников и административно-вспомогательным персоналом; прекращению «погони за часами» в ущерб качеству образования. Региональный опыт комплексной модернизации демонстрирует, что повышение стимулирующих надбавок и изменение механизмов их распределения, введение доплат за воспитательную и методическую работу, учет наполняемости классов позволяют существенно повысить доходы работников образования и их мотивацию. При этом только за счет более эффективного использования потенциала отрасли заработная плата может повыситься на 30 и более процентов.

Поддержка в 2007 — 2009 годах в рамках приоритетного национального проекта «Образование» регионов, внедряющих комплексные проекты модернизации образования, обеспечит переход к 2010 году всех общеобразовательных учреждений этих регионов на систему оплаты труда, отвечающую ключевым требованиям, и обеспечит современное качество работы учителей и общего образования в целом.

Модернизация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников образования Для того чтобы система подготовки педагогических и управленческих кадров обеспечивала их соответствие современным потребностям российского образования, реализуются следующие меры:

• — проведение в рамках приоритетного национального проекта «Образование» конкурсов с участием общественных экспертов по выявлению и поддержке инновационного опыта в системе образования;
• — опора на лидеров среди образовательных учреждений, реализующих инновационные образовательные программы, развитие на их базе методических и ресурсных центров повышения квалификации, проведения стажировок педагогов и руководителей, учебной практики студентов педагогических специальностей;
• — привлечение лучших учителей — победителей приоритетного национального проекта «Образование» к методической работе, в том числе, в дистанционной форме;
• — создание условий для получения руководителями образовательных учреждений, работниками органов управления образованием и кадрового резерва квалификации «менеджер в образовании» ;
• — совершенствование технологий педагогического образования и повышения квалификации: развитие блочно-модульной и кредитно-зачетной систем, дистанционных и интерактивных методов обучения;
• — модернизация тематики научно-педагогических исследований на основе ключевых направлений модернизации образования;
• — разработка и совершенствование современного профессионального педагогического стандарта и соответствующего стандарта профессионального образования;
• — развитие конкурентной среды в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников образования, в том числе, с использованием механизмов нормативного финансирования соответствующих образовательных услуг.

Повышение качества профессионального образования Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения — основа социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе.

Россияне сегодня стремятся получить более высокий уровень профессионального образования, что должно привести к значительному росту человеческого капитала.

Качество профессионального образования проявляется в первую очередь в уровне востребованности выпускников учреждений профессионального образования на рынке труда.

Вопросы совершенствования качества профессионального образования, отвечающего текущим и перспективным потребностям рынков труда, в том числе обеспечение полномасштабного включения российской высшей школы в Болонский процесс, нашли отражение в реализации мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006 — 2010 годы, в Комплексе межведомственных мероприятий по развитию начального и среднего профессионального образования на период до 2010 года.

В рамках приоритетного национального проекта «Образование» осуществляется поддержка вузов, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы, создание федеральных университетов и бизнес-школ.

На национальном уровне система обеспечения качества предусматривает.

• — пересмотр Государственных образовательных стандартов и их учебно-методического сопровождения с целью приведения содержания и технологий образования в соответствие:
  • а) требованиям современного общества (переход от передачи «готовых знаний» к формированию компетенций);
  • б) требованиям социально-экономического развития (преодоление рассогласования с потребностями рынка труда по отраслям и в территориальном разрезе);
  • в) современному уровню развития соответствующей отрасли и науки.
• — формирование эффективных механизмов привлечения институтов гражданского общества (профессиональные и научные сообщества, объединения работодателей и пр.) к вопросам оценки качества образования от разработки стандартов до контроля за результатами;
• — полноценные связи профессионального образования с научно-исследовательской и практической деятельностью через развитие эффективных организационных форм (инновационные университеты, базовые кафедры вузов в НИИ, научно-образовательные центры и др.), создание механизмов коммерциализации исследований и разработок (научные парки, центры передачи технологий и пр.);
• — совершенствование процедур лицензирования, государственной аккредитации на базе независимой экспертизы, в том числе с привлечением международных организаций и экспертов;
• — усиление контроля качества образования в филиалах и негосударственных образовательных учреждениях;
• — совершенствование государственной аттестации научно-педагогических кадров;
• — разработка стандарта учебно-материальной базы, регламентирующего необходимые и достаточные материально-технические нормы;
• — создание внутренних механизмов контроля качества в образовательных учреждениях.

Расширение общественного участия в управлении образованием Полноценное и неформальное участие граждан в управлении образовательными учреждениями, формировании образовательной политики на местном, региональном и федеральном уровнях призвано обеспечить открытость и восприимчивость системы образования к общественным потребностям, обновление и повышение качества предоставляемых образовательных услуг, их соответствие социально-экономическим реалиям и перспективам.

Основной механизм развития государственно-общественного характера управления образованием — разработка нормативной правовой базы передачи гражданским институтам части полномочий и ответственности за реализацию некоторых управленческих функций.

Расширению и повышению эффективности общественного участия в управлении образованием способствует реализация следующих мер:

• — Обязательное участие общества, профессионального сообщества, деловых кругов в выработке и реализации основных направлений образовательной политики, стратегических управленческих решений по ключевым вопросам развития российского образования. Согласование государственного, общественного и корпоративного заказов образовательной системе.
• — Ежегодная публикация по установленной форме финансовых отчетов органов управления образованием и образовательных учреждений, а также отчетов по результатам деятельности.
• — Систематическая государственно-общественная экспертиза и поддержка на конкурсной основе инновационных образовательных программ, распространение инновационных технологий.
• — Функционирование управляющих, попечительских советов образовательных учреждений с привлечением в них представителей педагогов и обучающихся, родителей, учредителей, местной общественности (бизнеса, науки, здравоохранения, культуры и т. п.). Наделение этих советов полномочиями по распределению стимулирующей части фонда оплаты труда учреждений, разработке и реализации программ развития, определения содержания и организации образовательного процесса, хозяйственно-экономической деятельности и др.
• — Развитие современных форм ученического и студенческого самоуправления.
• — Развитие государственно-общественной системы лицензирования образовательной деятельности, аккредитации образовательных учреждений.
• — Развитие системы образовательных публикаций и программ в СМИ.
• — Поддержка формирования гражданских институтов образовательной политики, институтов участия граждан в оформлении общественного заказа системе образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
• — Стимулирование деятельности профессиональных ассоциаций (лучших учителей-предметников, руководителей инновационных образовательных учреждений и т. п.) по экспертизе образовательных инноваций.
• — Стимулирование и поддержка региональных «точек роста», проектов комплексной модернизации образования.
• — Подготовка менеджеров образования, компетентных в вопросах взаимодействия с общественными институтами по вопросам управления образованием.

Развитие сети общеобразовательных учреждений Существующая сеть общеобразовательных учреждений в большинстве субъектов Российской Федерации не соответствует современному уровню демографии и расселения в этих территориях. Это приводит, с одной стороны, к неэффективному использованию имеющихся в сфере образования ресурсов, а с другой — к неспособности данной сети отвечать новым вызовам времени и общества, решать возложенные на нее задачи. В частности, обеспечить необходимое качество образования и уровень социализации детей, обучающихся в малокомплектных школах.

Особенно это касается сельских школ, где зачастую невозможно обеспечить реализацию образовательных программ по некоторым предметам из-за отсутствия педагогов данного профиля, низкой материально-технической базы, отсутствия социальной инфраструктуры и т. д. При этом стоимость обучения одного учащегося в таких школах неоправданно высока (не соответствует качеству предоставляемых образовательных услуг) и может в разы отличаться от соответствующих затрат в крупной сельской или городской школе.

Муниципальные и ведомственные барьеры зачастую препятствуют реализации права родителей и ребенка на выбор образовательного учреждения и формы получения общего образования.

Обеспечению качественного общего образования независимо от места жительства способствует реализация следующих мер по развитию сети общеобразовательных учреждений:

• — Разработка и реализация новых моделей организации общего образования (школа — образовательный центр, школа возрастных ступеней обучения, сетевое взаимодействие образовательных учреждений и т. д.) с учетом современных целей и задач системы образования и основанных на этих моделях муниципальных и региональных программ развития общеобразовательных сетей.
• — Обеспечение возможности получения качественного образования в пределах пешеходной доступности для всех дошкольников и младших школьников, транспортной доступности для учащихся средней и старшей ступени: разработка региональных нормативов и регламентов организации подвоза учащихся, реализация системы «школьный автобус» (формирование школьных маршрутов, обеспечение специализированным транспортом), учет логики развития общеобразовательных сетей при разработке региональных и муниципальных планов дорожного строительства и ремонта.
• — Содействие, в том числе через разработку соответствующей региональной нормативной правовой базы, становлению новых форм предоставления образовательных услуг в рамках развития сети общеобразовательных учреждений: реализация некоторых программ общего образования учреждениями дополнительного и профессионального образования, социальное партнерство учреждений образования и необразовательной сферы, более активное использование дистанционных и информационных образовательных технологий.
• — Создание новой институциональной формы оказания первичных социальных, в том числе образовательных, услуг населению — социального интегрированного учреждения, что позволяет консолидировать и более эффективно использовать имеющиеся ресурсы социальной сферы для повышения качества оказываемых услуг.
• — Учет данных мониторинга деятельности образовательных учреждений при реализации и корректировке программ развития общеобразовательных сетей. Регулярное информирование и привлечение широкой общественности к обсуждению процедур и результатов такого мониторинга с целью стимулирования и повышения конкурентоспособности общеобразовательных учреждений, снижения риска негативных социальных последствий изменений сети.

Переход на нормативное подушевое (бюджетное) финансирование общеобразовательных учреждений Суть нормативного подушевого финансирования — принцип «деньги следуют за учеником». Этот принцип означает переход от финансирования затрат образовательных учреждений к финансированию результатов их деятельности, стандартной образовательной услуги, гарантированной Конституцией Российской Федерации, для каждого учащегося.

В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) посредством выделения субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основа реализации нормативного подхода в финансировании общеобразовательных учреждений — региональные законы о минимальных социальных стандартах, а также утвержденные законами субъектов Российской Федерации или постановлениями региональных органов исполнительной власти методики расчета нормативов бюджетного финансирования реализации основных общеобразовательных программ.

Нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется в три этапа:

• — формирование субвенций на нормативной основе;
• — выделение этих средств муниципалитетам;
• — доведение средств по подушевому нормативу до образовательного учреждения.

Передовая региональная практика свидетельствует о значительном позитивном влиянии механизма нормативного подушевого финансирования на решение ряда важнейших задач обеспечения качественного образования:

• — появление конкурентной среды на рынке образовательных услуг, стимулирующей рост их качества и разнообразия;
• — развитие региональной и муниципальной сети образовательных учреждений, включая совершенствование организации предоставления образования через формирование центров образования, ресурсных центров, сетевых моделей;
• — повышение прозрачности бюджетного процесса и финансовой деятельности образовательных учреждений;
• — выравнивание бюджетной обеспеченности территорий;
• — повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых в образование,
• — оптимизация, концентрация образовательных ресурсов, укрепление и модернизация материально-технической базы и организационной структуры качественного образования.

Итак, девиз государственной политики в сфере образования «доступность-качество-эффективность» определяет главный приоритет образовательной политики — «политику качества». В Докладе Госсовета Российской Федерации (2001) одна из целей образовательной политики до 2010 года определена как «достижение современного качества образования, обеспечение его соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства». Это и обозначено в основных приоритетах государственной политики в сфере образования.