ГЧП как механизм развития регионов в России

Рыночная экономика способствует производству товаров, предоставлению услуг и выполнению работ высокого качества, цена на которые регулируется «невидимой рукой рынка». Конкуренция заставляет производителей повышать качество и снижать цены на свою продукцию, внедряя различные инновационные технологии в свое производство, чтобы остаться на рынке. Но есть такие сферы экономики, где отсутствие государственного регулирования и контроля порождает провалы рынка: «государственные структуры, как правило, не могут полностью отказаться от присутствия в отдельных сферах экономики и вынуждены сохранять контроль в них, оставаясь собственником имущества, либо осуществляя отдельные виды деятельности самостоятельно за счёт средств бюджетов соответствующих уровней». Литвяков С. С. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации: дис. … канд. эк. наук. Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, 2014. С. 13. Прежде всего, это сферы общего пользования — коммунальная, социальная, транспортная инфраструктура. Однако государственное управление в данных сферах не всегда эффективно, поэтому появление ГЧП целесообразно именно в этих отраслях.

Развитие ГЧП на территории субъекта привлекает финансирование частных инвесторов, создание новых объектов инфраструктуры. Правильное выявление потенциала региона и определение приоритетных направлений развития может позволить региону развить сразу несколько отраслей экономики. Например, в Санкт-Петербурге развитие транспортной инфраструктуры и обслуживание объектов культурного наследия (сфера культуры) делает регион привлекательным для отечественных и иностранных туристов.

Поскольку ГЧП проекты предполагают вливание в экономику частных и государственных инвестиций, то имеет место быть синергетический эффект.

Синергетический эффект представляет собой своеобразный «снежный ком» и означает, что воздействие одного фактора порождает активизацию других взаимосвязанных с ним. В итоге на результат воздействуют много взаимозависимых переменных, и он получается отличным от ожидаемого.

В случае с ГЧП ситуация складывается следующим образом. Главным экономическим результатом при реализации ГЧП-проектов является вливание инвестиций в экономику региона. Для того чтобы осуществить проект будь то в сфере транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства или образования необходимы ресурсы. Если речь идет о материальных компонентах, то привлекаются компании и фирмы из отраслей, занимающиеся разработкой, производством, продажей, доставкой соответствующих товаров, обслуживанием. Поскольку часто бизнес не сконцентрирован и производственные процессы дифференцированы между компаниями-партнерами, то спрос на какой-либо материальный ресурс, производство и продажа которого распределены между фирмами, порождает спрос организации, занимающейся продажей, на дополнительное производство этого ресурса другой организацией. Кроме того, спрос может быть предъявлен и на продукцию смежных отраслей: например, если речь идет о строительстве, то могут быть задействованы металлургическая, лесная промышленность. Они, в свою речь, предъявляют спрос на перевозки, на оборудование и станки. Более того, реализация проекта требует главного двигателя процесса — человеческий капитал. Создаются новые рабочие места, что помогает региональным властям решить вопрос с безработицей. Дополнительный найм работников может происходить и в смежных организациях и отраслях, это ведет к наращиваю доходов населения, часть из которых по-прежнему сберегается, но большая часть тратится и приводит к увеличению спроса на потребительские товары и услуги. Происходит аналогичный «снежный ком» .

Таким образом эффект от первоначального вложения оказывается значительно больше своего номинального размера для экономики. Помимо прямого результата реализации проекта ГЧП происходит увеличение финансовых операций и оборота денежных средств, улучшение общественного благосостояния, развитие коммерческого сектора и рост экономики в целом. Однако такой эффект также часто сравнивают с кругами на воде, поскольку каждое последующее действие имеет меньшую финансовую значимость, чем предыдущее. Синергетический эффект — еще одно преимущество ГЧП. Для выхода из экономического кризиса этот инструмент кажется наиболее эффективным, поскольку не влечет за собой резкое увеличение инфляции, как в случае проведения государством монетарной политики. Тем не менее, на федеральном уровне необходимо обеспечить частному бизнесу доступ к банковскому кредитованию, в том числе способствовать открытию доступа к зарубежным источникам, региональным властям стоит продолжить предоставлять налоговые и другие льготы, разработку финансовых механизмов и создание институтов доверия.

Таким образом, при ведении правильной региональной политики и при повышении инвестиционной привлекательности, совершенствовании правовой и институциональной среды региона ГЧП может способствовать возникновению в регионах проектов, имеющих положительные социально-экономические внешние эффекты для населения при минимизации государственных затрат, что даст возможность многим отставшим регионам улучшить свое положение.

Крупные субъекты, успешно реализующие ГЧП-проекты, в данном случае играют роль «передатчиков идей и практик от внешнего мира» .Гусейнова Х. М. Основные аспекты влияния регионального экономического развития // НАУКА И МИР: Международный научный журнал. 2014. № 8 (12). С. 103. Отсутствие основного закона о ГЧП имеет и позитивную сторону, позволяя регионам самостоятельно формировать политику и законодательство в отношении ГЧП. В данном случае для оформления законодательной базы можно воспользоваться примерами из практики регионов, достигших в этой сфере успешных результатов, скорректировав отдельные моменты в соответствии с индивидуальными проблемами и особенностями развития своей территории.

В основном высокоразвитые регионы приобрели свой статус «благодаря концентрации образовательных, научно-исследовательских организаций, высококвалифицированных кадров, финансовых ресурсов относительно развитой инфраструктуры и промышленности или месторождений нефти, газа и других ресурсов, востребованных на мировом рынке, такие регионы представляют интерес для потенциальных и реальных жителей, отечественных и иностранных инвесторов» .Елкина В. Н. Концептуальные направления развития системы государственно-частного партнерства в России на региональном уровне // Экономика и банки: научно-практический журнал. 2013. № 1. С. 21 Таким образом, их развитие опиралось на конкурентные преимущества. В случае с ГЧП ситуация должна складываться таким же образом — привлечение инвесторов должно осуществляться за счет реализации ГЧП в приоритетных отраслях экономики региона. Реализация проекта приоритетной отрасли дает бизнесу дополнительные гарантии со стороны государства. В качестве инструмента определения приоритетных сфер внедрения механизмов ГЧП часто используют кластерный анализ, который проводился, например, такими исследователями как Полякова В. Г., Руднева Л. Н., Мосякина Е. А., Колмаков В. В., Симарова И.С.

Недавно в России стал применяться программно-целевой метод управления регионами, который подразумевает выполнение федеральных целевых и адресных программ в рамках государственных программ, направленных на достижение целей долгосрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Одними из задач, которые должны быть решены с помощью такого метода управления, являются «развитие и взаимодействие основных составляющих региональной инновационной системы, устойчивое финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, минимизация инвестиционных рисков, эффективное функционирование институтов». Хлебников К. В. Механизмы взаимодействия власти и бизнес-структур в реализации региональных стратегий развития: Автореф. дис. … канд. эк. наук. / Сектор исследования региональной политики и местного самоуправления Центра исследований федеративных отношений ФГБУН Институт экономики РАН: М. 2012. С. 3. Многие из этих задач, исходя из выявленных выше преимуществ ГЧП, делают его одним из потенциально эффективных инструментов развития региона. Так, любая подпрограмма предполагает выполнение нескольких проектов, и для реализации некоторых из них может подойти как раз-таки какая-либо из форм ГЧП.

Помимо совершенствования правовой базы и развития механизмов финансирования проектов ГЧП субъекты также должны укреплять и развивать доверие между региональными властями и бизнес-структурами в частности за счет накопления портфелей успешно реализованных проектов.

На данный момент регионами-лидерами в сфере ГЧП выступают: Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Москва, Новосибирская область, Нижегородская область, Ленинградская область, Самарская область, Свердловская область, Воронежская и Московская области (Таблица 9). Эти регионы входят в первую десятку рейтинга регионов ГЧП-2014/2015, основанного на данных по 586 ГЧП-проектам в 83 регионах Российской Федерации. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014;2015. НП «Центр развития ГЧП». 2015.

Таблица 9. Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2014;2015 Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014;2015. НП «Центр развития ГЧП». 2015

Рейтинг составляется ежегодно Центром развития государственно-частного партнерства и учитывает такие факторы, как.

• 1) развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе, определяемая наличием
• (a) регионального закона об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП;
• (b) нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок работы с проектами ГЧП;
• © органов власти, функциональных подразделений и (или) коллегиальных органов, ответственных за развитие ГЧП.
• 2) опыт региона по реализации ГЧП-проектов;
• 3) инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов.

Более половины ГЧП-проектов в России реализуются на основе концессионных соглашений, 18% проектов осуществляются в форме, определенной региональным законодательством и остальная часть — это проекты, реализуемые в формах, близких к ГЧП. К последним относят аренду государственной или муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла в рамках законодательства о закупках.

Схема 5. Реализация различных форм ГЧП по России в 2015 году.

Таким образом, по состоянию на март 2015 года в Российской Федерации реализуется 586 ГЧП-проектов, из которых 427 проектов осуществляется в форме концессий, 103 — на основе регионального законодательства и по 56 проектам заключены соглашения на основе форм, близких к ГЧП. В процентном соотношении по формам реализации проекты ГЧП представлены в Схеме 5.

Региональные законы о ГЧП приняты в 68 субъектах Российской Федерации. В конце 2014 года общая стоимость ГЧП-проектов составила 1,044 трлн. рублей, из которых 913,4 млрд. рублей (?87%) — частные инвестиции (Рисунок 5).

Рис. 5. Привлечение частных инвестиций в федеральных округах Российской Федерации Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. — М.: Центр развития государственно-частного партнерства. 2014.

На начало 2015 года лидером по общей сумме привлеченных частных инвестиций в ГЧП-проекты является Центральный федеральный округ (102 325 366 тыс. рублей).

Наиболее популярными сферами реализации проектов ГЧП в Российской Федерации являются коммунальная (194 проекта из 586), социальная (165 проектов) и энергетическая сферы (163 проекта). В процентном соотношении по сферам реализации проекты ГЧП представлены в Схеме 6. Однако это общая ситуация по стране, в каждом отдельном регионе это соотношение может быть абсолютно иным.

Схема 6. Распределение проектов ГЧП по сферам реализации в 2015 году.

Однако внедрению ГЧП в регионе может препятствовать ряд проблем. Во-первых, это неблагоприятная институциональная среда. В регионе может быть не принят закон, регулирующий ГЧП, или данный закон не полностью охватывает вопросы, возникающие в результате заключения соглашений. Внедрение ГЧП от региона требует больших усилий и серьезной работы с точки зрения создания полной и качественной законодательной базы, а также формирования органов власти, реализующих функции поддержания и контроля осуществления ГЧП-проектов и сопровождающих проект от начала до завершения.

Другой серьезной проблемой при осуществлении проектов ГЧП на уровне региона является бюджетные средства, которыми располагает регион. Для осуществления проектов ГЧП в региональном бюджете просто может не быть средств. Наиболее вероятна данная ситуация для отсталых регионов России, где бюджетные средства направляются не на развитие региона, а на поддержание состояния сложившейся в регионе экономической ситуации. Таким образом, возникает замкнутый круг: с одной стороны, развитие ГЧП может стать для региона отправной точкой экономического роста, а, с другой стороны, у него нет средств на создание должных условий для начала формирования благоприятной среды. Поэтому этот экономический механизм применим на данный момент не во всех регионах Российской Федерации, а только в развитых. Внедрение ГЧП в отсталых регионах может быть возможно при условии федеральной поддержки. На текущий момент ГЧП успешно осуществляется в передовых регионах России, что приводит к еще большему разрыву в экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Поскольку город Санкт-Петербург возглавляет рейтинг уже не первый год подряд, на его примере будет рассмотрено, как реализуется ГЧП в рамках региона.