Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий

Проводимые в России экономические реформы привели к системной трансформации механизмов государственного управления национальной экономикой. Создание основанной на рыночных принципах многоукладной экономики, приведшее к утрате государством монополии в отношении средств производства, вовсе не означает отрицания необходимости и возможности государственного управления в экономической сфере. Важной составляющей системы государственного управления является управление государственной собственностьюпри этом в условиях расширения негосударственного сектора экономики, приватизации государственных и муниципальных предприятий особое значение приобретает выбор рациональных способов и форм участия публичных образований в этих процессах, четкое определение прав и обязанностей органов, уполномоченных управлять объектами государственной и муниципальной собственности.

Одной из правовых форм управления государственной собственностью является юридическая конструкция унитарного предприятия, посредством которой осуществляется хозяйственное использование государственного имущества. Организационно-правовая форма унитарного предприятия не является принципиально новым правовым явлением отечественной правовой действительности, представляя собой модификацию института государственного предприятия, традиционного для советского права. Вопреки сомнениям в целесообразности сохранения этой организационно-правовой формы, высказываемым в литературе1, современное российское.

1 См., напр.: Щенникова JI. Закон об унитарных предприятиях и его роль в российской экономике // Российская юстиция. 2003. № 4. С. 15- Меликова Н. Дума ликвидирует «пережиток социализма» // Независимая газета. 2002. 23 сентябряСуханов Е. А. Проблемы законодательство сохранило унитарные предприятия. В настоящее время, несмотря на появление «альтернативных» форм, в частности, института доверительного управления, акционерных обществ с долей государства, государственное имущество «хозяйственного назначения» по-прежнему используется преимущественно в форме унитарных предприятий. Так, по данным Счетной палаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в ведении унитарных предприятий на 1 января 2002 г. находилось более 489 тыс. объектов недвижимости, тогда как в собственности акционерных обществ с долей государства в уставном капитале — всего 43 тысячи2.

Несмотря на это, до сих пор не создан эффективный механизм управления государственными унитарными предприятиями. Об этом свидетельствует практика последних лет, которая демонстрирует большое количество проблем, возникающих в деятельности государственных унитарных предприятий. Предоставленный государственным предприятиям на волне проводимых Российским государством в начале 90-х годов либеральных реформ широкий объем правомочий в отношении закрепленного за ними государственного имущества породил возможность различных злоупотреблений со стороны руководителей этих организаций, использования этого имущества вопреки публичным интересам. По данным той же Счетной правового положения компаний в новом Гражданском кодексе России (о статье JI. Лехтинен) // Хозяйство и право. 1995. № 8. С. 69.

2 Отчет по проверке деятельности Минимущества России по обеспечению поступлений неналоговых доходов федерального бюджета и контролю за достоверностью, полнотой и оперативностью их перечисления в федеральный бюджет в 2001;2002 годах, а также по учету и ведению реестров государственной собственности // Бюллетень Счетной Палаты Российской Федерации. 2003. № 10. палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд руб.3.

Между тем, существующие проблемы не являются свидетельством неэффективности формы унитарного предприятия как таковой. Наглядное подтверждение тому опыт экономически развитых стран, в промышленной стратегии которых государственным предприятиям отводится значительная роль4. Европейским государствам не присуще огульное отрицание значения государственных предприятий в рыночной экономике: «именно государственный сектор сыграл очень важную роль в период послевоенной реконструкции"5- «многие положительные результаты могут быть записаны в актив публичных предприятий стран Западной Европы" — «в семидесятые годы инвестиции в публичный сектор позволили смягчить последствия экономического кризиса" — «под эгидой публичных предприятий был осуществлен значительный технологический прорыв."6- в Германии «статистика показывает значительный рост экономической деятельности государственных предприятий"7.

Это, на наш взгляд, является следствием эффективного механизма управления деятельностью публичных предприятий. Задача создания такого механизма в России — одно из важнейших направлений современной.

3 См.: Степанов В. Г. Унитарное предприятие — пережиток прошлого или жертва несовершенной законодательной базы? // Юрист. 2003. № 5.

4 См.: Управление государственной собственностью. Учебник. Под ред. В. И. Кошкина и В. М. Шупыро. М., 1997. С. 64.

5Мазаев В., Фурнье Ж., Кузьминов Я.

Введение

// Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 9.

6 Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского союза. //Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 72.

7 Лешлер Г. Критерии, сферы и формы государственной экономической деятельности на уровне федерального центра и федеральных земель в Германии. //Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 131. административно-правовой реформыее успешное решение требует пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления публичного контроля и регулирования в сфере экономики. Именно поэтому исследование унитарного предприятия как важнейшего организационного элемента народнохозяйственного механизма не может быть ограничено анализом его свойств как юридического лица, но требует осмысления как административно-правовой формы, опосредующей управление государственным сектором экономики.

Актуальность темы

обусловлена также принятием в 2002 г. Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"8. Указанный закон, который во многом изменил заложенные Гражданским кодексом Российской Федерации подходы к решению проблем правового статуса унитарных предприятий, прошел свою первую апробацию на практике, результаты которой требуют научного осмысления.

Степень разработанности темы исследования. В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного экономического управления. К сожалению, серьезные теоретические разработки по этому направлению пока не получили должного преломления применительно к проблемам управления унитарными предприятиями. В науке административного права наблюдается не вполне объяснимое забвение проблем унитарных предприятий. Появление в нашем российском законодательстве новых организационно-правовых форм юридических лиц, в частности хозяйственных обществ и товариществ, незаслуженно отвлекло внимание исследователей от известной ранее правовой конструкции.

8 Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ) // Российская газета. 2002. 3 декабря- 2003. 16 декабря. юридического лица — предприятия. При этом даже имеющиеся публикации по тематике унитарных предприятий рассматривают это правовое явление преимущественно через призму гражданского и предпринимательского права, упуская тот важный факт, что унитарное предприятие выступает в хозяйственном обороте в качестве элемента системы государственного управления экономикой.

В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом, к относительно обособленному анализу отдельных функциональных направлений управлениякомплексные, системные исследования в этой сфере отсутствуют. В то же время значительный вклад в исследование отдельных проблем государственного управления унитарными предприятиями внесен такими учеными, как Алехин А. П., Грось Л. А., Кармолицкий А. А., Косякова Н. И., Ручкин О. Ю., Степанов В. Г., Черных О. В. и ДР.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является комплексный анализ государственных унитарных предприятий как субъектов административного права. На наш взгляд, только в рамках системного управленческого анализа этого института можно оценить эффективность его функционирования, выявить достоинства и недостатки, разработать предложения по его совершенствованию.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

— анализ сущности унитарного предприятия как формы управления государственным (публичным) имуществом в условиях функционирования социально-ориентированной рыночной экономики;

— анализ административной правосубъектности унитарных предприятий как важнейшего элемента административно-правового механизма государственного управления государственным сектором экономики;

— исследование особенностей административно-правовых режимов видов унитарных предприятий;

— анализ институциональной составляющей системы управления унитарными предприятиями по двум направлениям: статус государственных органов, реализующих функции управления в отношении унитарных предприятий и статус органов управления непосредственно унитарного предприятия;

— анализ правовых форм планирования деятельности унитарных предприятий в их системной взаимосвязи с механизмом государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

— исследование правовых форм контроля за деятельностью унитарных предприятий как важнейших составляющих административно-правового механизма государственного управления государственным сектором экономики.

— оценка адекватности использования механизмов банкротства в отношении государственных унитарных предприятий;

— выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с государственным управлением государственными унитарными предприятиями.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере управления государственными унитарными предприятиями, а также тенденции и перспективы их развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов: формально-логические методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) — частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований (конкретно-социологический, метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование)).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как Алехин А. П., Атаманчук Г. В., Бахрах Д. Н., Габричидзе Б. Н., Гаджиев Г. А., Гензюк Э. Е., Демин А. А., Ершова И. В., Зинченко С. А., Кармолицкий А. А., Каю Х. О., Козлов Ю. М., Косякова Н. И., Мальцев Г. В., Матузов Н. И., Мицкевич А. В., Ноздрачев А. Ф., Панова Т. А., Петров А. С., Петров Д. В., Потапов К. А., Старилов Ю. Н., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А., ХаманеваН.Ю. и др.

Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о показателях экономической эффективности унитарных предприятий, учредительные документы государственных унитарных предприятий, программы деятельности конкретных унитарных предприятий. В качестве информационной основы исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, СССР, материалы судебно-арбитражной и иной правоприменительной практики.

Научная новизна результатов исследования состоит в следующих новых или содержащих элементы новизны положениях, выносимых на защиту:

1. Исследование административно-правового статуса унитарных предприятий позволило сформулировать понятие этой правовой категории, которая является базисной для решения проблемы создания эффективного правового механизма регулирования управленческих отношений в сфере экономики. Административно-правовой статус унитарного предприятия представляет собой образованную целевым, структурно-организационным и компетенционным блоками совокупность нормативно закрепленных прав и обязанностей, осуществляемых унитарным предприятием в форме административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере.

2. Обосновано возникновение административной правосубъектности унитарного предприятия независимо от приобретения им статуса юридического лицапроцесс возникновения административной правосубъектности унитарного предприятия образован совокупностью двух взаимосвязанных стадий:

— возникновение относительной административной правосубъектности в силу непосредственно акта уполномоченного государственного органа исполнительной власти о создании предприятия, на основании которого между унитарным предприятием и государственным органом возникают административные правоотношения, опосредующие осуществление комплекса мероприятий по созданию полноценного хозяйствующего субъекта;

— возникновение абсолютной административной правосубъектности, посредством которой унитарное предприятие реализует свое основное функциональное назначение — управление государственным имуществомпоскольку последнее предполагает участие унитарного предприятия в имущественном обороте, формирование абсолютной правосубъектности обусловлено государственной регистрацией в качестве юридического лица.

3. Закрепленная в действующем законодательстве дифференциация видов унитарных предприятий не имеет под собой объективных предпосылокединство стоящих перед государством в сфере социально-экономической задач обуславливает единство опосредующих их реализацию правовых форм. Необходимо отказаться от формы унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, обладающих чрезмерной, на наш взгляд, имущественной самостоятельностью, что обуславливает недостаточную эффективность управленческих связей и препятствует созданию эффективной системы управления государственной собственностью в Российской Федерации. В свою очередь, статус казенных предприятий требует определенной модификации, ибо в существующем виде он исключает возможность решения публичных задач в сферах социально-экономической деятельности, не связанных с извлечением прибыли. Казенное предприятие должно иметь право на получение бюджетного финансирования той деятельности, которая осуществляется во исполнение обязательных заданий уполномоченного государственного органа. Решение этой задачи невозможно путем «редактирования» действующего законодательства, а требует его системного обновления, в первую очередь, принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в новой редакции.

4. В целях повышения эффективности управления унитарными предприятиями целесообразно использование механизма лицензирования деятельности по управлению унитарными предприятиями. Механизм лицензирования должен предусматривать несколько видов лицензий, дифференцированных в зависимости от отраслевой принадлежности предприятия.

5. Необходимо придание программе деятельности унитарных предприятий четкой формы административно-правового акта индивидуального регулирования, обязательного для его адресата. Для реализации этого положения необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части установления обязательности государственного заказа для всех, а не только казенных, унитарных предприятий. Это приведет, в свою очередь, к сглаживанию различий между правовыми режимами управления обоих видов унитарных предприятий, что является дополнительным аргументом в пользу отказа от формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения.

6. Необходимо дополнение процедуры планирования деятельности государственных унитарных предприятий этапом, в ходе которого федеральным органом исполнительной власти формируются целевые показатели деятельности унитарного предприятияуказанные показатели должны определяться на основании предложений (заявок) иных органов власти и реализуемых федеральных целевых программ. Сформированный федеральным органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказомна реализацию последнего и должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования. Это позволит обеспечить жесткие иерархические связи между плановыми актами разного уровня и обеспечить реализацию таких принципов планирования как непрерывность, преемственность, реализация единой социально-экономической политики во всех звеньях системы государственного управления экономикой.

7. Согласно п. 6 Порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ9 за искажение отчетности руководители федеральных государственных унитарных предприятий несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность. Необходимо обеспечить законодательную реализацию данного положения путем распространения действия ст. 15.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях на случаи.

9 Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 г. № 1116 (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 725) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5034- 2001. № 43. Ст. 4104. непредставления или представления искаженной отчетности в орган исполнительной власти, в ведении которого находится унитарное предприятие. Реализация данного положения требует системного изменения также п. 5 части 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, состоящего в наделении этого органа полномочием составления протокола об административном правонарушении.

8. Необходимо введение обязательного аудита в отношении всех без исключения государственных предприятийдля реализации этого положения п. 1 ст. 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» должен быть изложен в следующей редакции:

1. Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором" — в подп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности"10 исключить слова «если финансовые показатели его деятельности соответствуют подпункту 3 пункта 1 настоящей статьи. Для муниципальных унитарных предприятий законом субъекта Российской Федерации финансовые показатели могут быть понижены».

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая значимость работы состоит в том, что на данный момент она представляет собой первую теоретическую работу, в.

10 Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2001 г. № 164-ФЗ, от 30 декабря 2001 № 196-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3422- № 51. Ст. 4829- 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2. которой делается попытка анализа проблем административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права Ростовского юридического института МВД РФ, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Административное право», а также спецкурса «Управление в сфере экономики».

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Заключение

.

Вопросы государственного управления унитарными предприятиями, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения эффективности управления в данной сфере:

1. Исследование административно-правового статуса унитарных предприятий позволило сформулировать понятие этой правовой категории, которая является базисной для решения проблемы создания эффективного правового механизма регулирования управленческих отношений в сфере экономики. Административно-правовой статус унитарного предприятия представляет собой образованную целевым, структурно-организационным и компетенционным блоками совокупность нормативно закрепленных прав и обязанностей, осуществляемых унитарным предприятием в форме административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере.

2. Обосновано возникновение административной правосубъектности унитарного предприятия независимо от приобретения им статуса юридического лицапроцесс возникновение административной правосубъектности унитарного предприятия образован совокупностью двух взаимосвязанных стадий:

— возникновение относительной административной правосубъектности в силу непосредственно акта уполномоченного государственного органа исполнительной власти о создании предприятия, на основании которого между унитарным предприятием и государственным органом возникают административные правоотношения, опосредующие осуществление комплекса мероприятий по созданию полноценного хозяйствующего субъекта;

— возникновение абсолютной административной правосубъектности, посредством которой унитарное предприятие реализует свое основное функциональное назначение — управление государственным имуществомпоскольку последнее предполагает участие унитарного предприятия в имущественном обороте, формирование абсолютной правосубъектности обусловлено государственной регистрацией в качестве юридического лица.

3. Закрепленная в действующем законодательстве дифференциация видов унитарных предприятий не имеет под собой объективных предпосылок. Единство стоящих перед государством в сфере социально-экономической задач обусловливает единство опосредующих их реализацию правовых форм. Появление унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения было оправдано лишь в условиях сохранения государственной собственности на средства производства, ибо имело своей целью активизацию экономической активности государственных организаций. В настоящее время эта задача успешно решается на базе частной собственностисохранение же унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в силу их слабых управленческих связей препятствует созданию эффективной системы управления государственной собственностью в Российской Федерации. Статус же казенных предприятий требует определенной модификации, ибо в существующем виде он исключает возможность решения публичных задач в сферах социально-экономической деятельности, не связанных с извлечением прибыли. Казенное предприятие должно иметь право на получение бюджетного финансирования той деятельности, которая осуществляется во исполнение обязательных заданий уполномоченного государственного органа.

4. Полномочия единоличного исполнительного органа унитарного предприятия в настоящее время определяется трудовым договором, заключаемым между уполномоченным органом исполнительной власти и руководителем. В результате трудовой договор, представляющий собой соглашение между работодателем и работником, приобрел характер документа статусного типа для предприятия в целом. На наш взгляд, полномочия органов управления предприятия должны определяться в уставе, поскольку именно он является документом, определяющим правовой положение предприятия как юридического лица. Единоличный орган управления является административной правовой формой, образуемой совокупностью полномочий, содержание которой не может быть поставлено в зависимость от конкретной «персоны» руководителя, с которым заключается трудовой договор.

5. Целям повышения эффективности управления унитарными предприятиями может служить механизм лицензирования, который представляет собой форму «контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением совершать только безусловно законные действия и отказом в совершении действий противоправных, что обусловливает вид и меру допустимой активности, а также реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями"156. Механизм лицензирования должен предусматривать несколько видов лицензий, дифференцированных в зависимости от отраслевой принадлежности предприятия (очевидно, что управление атомной электростанцией существенно отличается от управления предприятием в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд). Таким образом, лишь при наличии соответствующей лицензии субъект будет вправе принимать участие в конкурсе управляющих на замещение должности руководителя государственного унитарного предприятия.

156 Новоселов В. И. Граждане как субъекты административного права. Саратов, 1985.

С32.

6. Установление для программы деятельности унитарных предприятий четкой формы административно-правового акта индивидуального регулирования, обязательного для его адресата, позволит оптимизировать механизм государственного управления в сфере управления государственным сектором экономики. Для реализации этого положения необходимо внесение изменений в Федеральный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях в части установления обязательности государственного заказа для всех, а не только казенных, унитарных предприятий. Это приведет, в свою очередь, к сглаживанию различий между правовыми режимами управления обоих видов унитарных предприятий, что является дополнительным аргументом в пользу отказа от формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения.

7. Исследование процедуры планирования деятельности унитарных предприятий наглядно^{демонстрирует} основный дефект механизма планирования деятельности унитарных предприятий, который состоит в отсутствии жестких иерархических связей между плановыми актами разного уровня. Исправление этого недостатка возможно путем дополнения этой процедуры этапом, в ходе которого «управляющим» федеральным органом исполнительной власти формируются целевые показатели деятельности унитарного предприятия. Указанные показатели должны определяться на основании предложений (заявок) иных органов власти и реализуемых федеральных целевых программ. Сформированный федеральным органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказомна реализацию последнего и должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования.

Конструктивность предложенного подхода к структуре процедуры планирования видится в том, что он позволит в большей степени обеспечить реализацию таких принципов планирования как непрерывность, преемственность, реализация единой социально-экономической политики во всех звеньях системы государственного управления экономикой. Это позволит обеспечить большую эффективность правового механизма реализации единой социально-экономической политики в масштабе всего государстваакты индивидуального планирования, принятые в противоречии с плановыми нормативными актами, будут признаваться незаконными.

8. Совершенствования требует механизм контроля за обеспечением сохранности и целевым использованием государственного имущества, закрепленного за унитарным предприятием. Федеральный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях не определяет критерии, устанавливающие границы усмотрения уполномоченного государственного органа при решении вопроса о совершении унитарным предприятием соответствующей сделки. Указанное положение порождает дополнительные возможности коррупционного взаимодействия между чиновниками уполномоченного органа государственного управления в хозяйственной сфере и подведомственными ему унитарными предприятиями. Принципиальное решение этой проблемы требует изменения механизма совершения унитарным предприятием сделок по распоряжению государственным имуществом. Потребность в отчуждении определенного имущества, за исключением, естественно, отчуждения продукции предприятия в ходе осуществления уставной хозяйственной деятельности, означает утрату экономического интереса в его использовании. Подобное имущество должно изыматься в казну соответствующего публичного образования и перераспределяться между иными государственными организациями либо в соответствии с Федеральным законом о приватизации государственного и муниципального имущества отчуждаться в частную собственность.

9. Согласно п. 6 Порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей российской федерации в органах управления открытых акционерных обществ за искажение отчетности руководители федеральных государственных унитарных предприятий несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность. Необходимо обеспечить законодательную реализацию данного положения путем распространения действия ст. 15.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях на случаи непредставления или представления искаженной отчетности в орган исполнительной власти, в ведении которого находится унитарное предприятие. Реализация данного положения требует системного изменения также п. 5 части 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, состоящего в наделении этого органа полномочием составления протокола об административном правонарушении.

10. Необходимо введение обязательного аудита в отношении всех без исключения государственных предприятийдля реализации этого положения п. 1 ст. 26 Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях должен быть изложен в следующей редакции:

1. Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором" — в подп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» исключить слова «если финансовые показатели его деятельности соответствуют подпункту 3 пункта 1 настоящей статьи. Для муниципальных унитарных предприятий законом субъекта Российской Федерации финансовые показатели могут быть понижены».

11. Необходима четкая нормативная регламентация порядка определения аудиторской организации для проверки достоверности отчетности унитарного предприятия. В настоящее время этот порядок урегулирован путем распространения на отношения по проведению такого конкурса в качестве примерных Правил проведения конкурса по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2002 г. № 409 157. Таким образом, при выборе аудиторской организации уполномоченный государственный орган вправе по своему усмотрению изменять установленный Правительством порядок проведения конкурса, что прямо противоречит п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности».

12. Действующее в настоящее время Типовое положение о конкурсной комиссии по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита, устанавливающее уведомительный характер отношений комиссии и уполномоченного органа исполнительной власти по вопросу определения аудиторской организации, противоречит Федеральному закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, наделяющему государственный орган полномочием по утверждению аудитора. Механизм реализации данной нормы должен предусматривать соответственно институт отказа в утверждении решения конкурсной комиссии о выборе аудитора, включающий легально установленные основания. Таковые, на наш взгляд, могут лежать трех плоскостях: несоответствие аудиторской организации законодательно установленным критериям осуществления деятельности по обязательному.

157 СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2447. аудиту государственных предприятий, незаконный состав конкурсной комиссии, нарушения порядка проведения конкурсного отбора. Указанные положения должны быть отражены в Правилах проведения конкурса по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, которые, как отмечалось выше, распространяются на аудит государственных предприятий.

13. Механизм банкротства изначально ориентирован на оценку эффективности управления предприятием лишь с точки зрения рынкапоследний же не является универсальной системой организации национального хозяйства. Это дает основание сделать вывод о том, что институт банкротства непригоден для оценки эффективности управления имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности независимо от опосредующих это управление организационно-правовых форм. Мы отдаем себе отчет, что реализация этой идеи требует системного обновления указанных форм в целом, однако без этого институт банкротства не сможет адекватно реализовать функцию обеспечения организации эффективного управления имуществом в сфере предпринимательской деятельности.