Административно-правовой статус государственных корпораций

Актуальность темы

исследования. Внедрение основ рыночных отношений и проведение массовой приватизации государственной собственности не отменяет участия Российской Федерации в хозяйственном обороте, однако такое участие становится принципиально иным, основанном на новых организационно-правовых формах, государственные корпорации1 представляют собой одну из них. Статус государственной корпорации дуалистичен и совмещает в себе публичные и хозяйственные функции, содержание которых обусловлено социально-приоритетной сферой корпоративной деятельности (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика). В этих целях необходимы дополнительные аналитические исследования публичных форм деятельности государственных корпораций.

Основные научные работы в рассматриваемой сфере посвящены цивилистическим и экономическим аспектам деятельности государственных корпораций, исходя из этого, рассмотрение публичного статуса корпораций применительно к административно-правовой науке свидетельствует о значимости темы исследования и ее актуальности.

Цель настоящей работы обусловлена разработкой теоретических и прагматических основ административно-правового регулирования в сферах деятельности государственных корпораций. В этой связи к задачам диссертационного исследования следует отнести:

1 Далее в настоящем тексте также ГК. проведение исследования национального и зарубежного законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных корпораций, уяснение практики его применения;

— изучение научных работ, посвященных теории и практике нормативно-правового регулирования деятельности государственных корпораций, исследование административно-правовой специфики методов законодательной регламентации, обоснование методов рецепции научных изысканий в правоприменительной практике;

— исследование статуса публичных и частноправовых полномочий государственных корпораций;

— обоснование публичных взаимоотношений между государственными корпорациями и органами властианалитическое осмысление основных этапов возникновения государственных корпораций, перспектив их дальнейшего развития;

— классификация государственных корпораций на основе публично-правовых критериев;

— исследование административно-правовой составляющей терминов и определений, используемых в законодательстве и научной литературе, обоснование дефиниций «государственная корпорация», «государственное корпоративное управление» и «государственно-частное партнерство»;

— разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе обосновывающих внесение корректив в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях"2.

В качестве объекта исследования следует рассматривать административно-правовые отношения, возникающие в сферах публично-правовой и частноправовой деятельности государственных корпораций:

Предмет исследования включает в себя отечественное и зарубежное законодательство, определяющее статус государственных корпораций, а также практику его применения.

2 «Собрание законодательства РФ», 15 января 1996 года, № 3, ст. 145.

Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались такие общенаучные теоретические методы, как исторический, системный, диалектический, метод формальной логики, аналитический, а также отраслевые юридические методы: формально-юридический, комплексный, доктринальный, сравнительно-правовой и другие публично-научные методы анализа.

Теоретическая основа исследования. В основе теоретических выводов диссертационного исследования находятся работы административистов А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, Н.П. Карадже-Искрова, Ю. М. Козлова, Ю. Ю. Колесниченко, Г. А. Кузьмичевой, М. А. Лапиной, А. Е. Лунева, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, П. О. Силичевой, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, О. А. Ястребова, а также современных исследователей других отраслей права и экономики, в частности, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. В. Ершовой, Л. О. Ефимовой, С. Г. Кирдиной, Н. В. Козловой, А .Я. Курбатова, О. Е. Кутафина, Д. Ю. Лялина, Ю. А. Макаровой, Р. А. Мерзликиной, В. П. Мозолина, О. В. Романовской, О. Ю. Ручкина, Г. Ф. Ручкиной, С. А. Сосны, А. В. Семенова, Т. А. Серегиной, К. К. Тамировой, В. Е. Чиркина, Е. В. Шимбаревой.

Правовой основой исследования является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе и ведомственные акты органов исполнительной власти, локальные акты коллегиальных органов корпоративного управления: наблюдательных советов, правлений и иных, а также зарубежное законодательство.

В качестве эмпирической основы исследования рассматриваются материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере административно-правового регулирования деятельности государственных корпораций.

Научная новизна. Работа представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование методов публичного регулирования деятельности государственных корпораций. Научной новизной обладают 5 обоснованные в диссертации выводы о публичном статусе государственных корпораций в контексте их взаимоотношений с властными органами, о классификации корпораций на основе административно-правовых критериев. Исследованы теоретические и прагматические проблемы социально-приоритетной деятельности государственных корпораций, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства в сфере публичной регламентации статуса корпораций.

Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных научных исследований проблем административно-правового статуса государственных корпораций. Публичный статус государственных корпораций до настоящего времени недостаточно теоретически исследован, за исключением его отдельных административно-правовых элементов. Диссертационные и иные научные работы в области гражданского, предпринимательского права и экономики затрагивают лишь частноправовые аспекты публичной регламентации деятельности государственных корпораций.

В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:

1. Административно-правовой статус государственных корпораций характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти. Административные отношения возникают при учреждении государственных корпораций, их государственной регистрации, в сферах публичного контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления, а также в сферах владения, пользования и распоряжения публичным имуществом, в частности, при внесении имущественного взноса РФ, выраженного в средствах федерального бюджета и в виде публичной недвижимости.

2. Обоснование особых публично-правовых отношений между государственными корпорациями и органами исполнительной власти, установленных административным законодательством и не урегулированных в федеральных законах об учреждении государственных корпораций.

3. Государственные корпорации представляют собой разновидность публичного юридического лица, применительно к которым установлены особые правила нормативно-правового регулирования. В частности, к государственным корпорациям не применяются отдельные предписания административного и цивилистического законодательства, действующие в отношении юридических лиц частного права.

4. Вывод об особом статусе Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», обусловленном делегированием ей исполнительно-распорядительных полномочий упраздненного Федерального агентства по атомной энергии. К ведению Росатома отнесены полномочия нормативно-правового регулирования, а также в сфере осуществления публичного контроля. Росатом представляет собой единственную из государственных корпораций, наделенную публичными полномочиями органа исполнительной власти.

5. Обоснование и установление критериев классификации государственных корпораций. Их дифференциация зависит от временных периодов деятельности, наличия делегированных властных полномочий, методов публичного представительства в органах корпоративного управления, а также наличия координационных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

6. Государственная корпорация является разновидностью некоммерческого юридического лица, к компетенции которого отнесены публичные регулятивные и частноправовые полномочия хозяйствующего субъекта. Административно-правовой статус государственных корпораций обусловлен предназначением их деятельности в сферах обеспечения социально-значимых общегосударственных потребностей.

7. Обоснование квазикорпоративного статуса некоторых публичных юридических лиц, созданных в форме некоммерческих организаций, в 7 частности, Фонда содействия развитию жилищного строительства и Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Применительно к квазикорпоративным организациям установлены идентичные методы нормативно-правового регулирования, характерные для правовой регламентации деятельности государственных корпораций. В частности, это проявляется в процессе внесения имущественного взноса РФ, а также в деятельности органов корпоративного управления.

8. Обоснование административно-правового статуса специальных корпоративных органов, представляющих интересы исполнительной власти, именуемых в зависимости от предназначения деятельности государственных корпораций наблюдательными советами или советами директоров. Публичная составляющая статуса таких органов проявляется в доминирующем значении решений представителей органов исполнительной власти и других публичных органов в сферах внутрикорпоративного управления и хозяйственной деятельности.

Практическое значение и апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе: на научно-практических конференциях и семинарах, в исследовательской работе и практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.

Выводы и положения настоящего исследования направлены на совершенствование и развитие теоретических и практических основ государственного корпоративного управления в социально-экономической сфере. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности государственных корпораций, в правоприменительной практике, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.

Заключение

Рассмотренные административно-правовой статус государственных корпораций в Российской Федерации, предпосылки и перспективы их развития позволяют сделать следующие выводы.

Публично-правовые основы статуса государственных корпораций характеризуются наличием властных отношений с органами государственной власти. Административные отношения возникают при учреждении государственных корпораций на основании отдельного федерального закона, в положениях которого определяются наименование публичного юридического лица, цели и порядок его деятельности, место ее нахождения, организационная структура органов корпоративного управления (в том числе порядок ее формирования и полномочия внутренних органов). Порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации определяется, как правило, отдельным федеральным законом.

Публичная процедура регистрации государственных корпораций как некоммерческой организации включает постановку на учет в Минюсте России, Федеральной налоговой службе, в иных федеральных органах исполнительной власти, в частности, в Росстате, а также во внебюджетных государственных фондах (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования). Предоставление учредительных документов, перечисленных в положениях ст. 52 ГК РФ, не предусмотрено.

Имущество Российской Федерации, переданное в качестве имущественных взносов государственным корпорациям, становится собственностью последних. После постановки на баланс корпораций переданного имущества государство теряет права владения, пользования и распоряжения. Такое имущество подразделяется на материальные и нематериальные активы. К первой категории следует отнести средства федерального бюджета, публичную недвижимость, выраженную в основных фондах ликвидированных государственных корпораций и имущественных комплексах федеральных унитарных предприятий. В состав нематериальных активов входят, в частности, акции хозяйственных обществ, находящихся в федеральной собственности, патенты, права требования кредиторов. Переданное в собственность государственным корпорациям публичное недвижимое имущество подлежит постановке на учет в Росреестре.

Организационно-правовая структура государственной корпорации представляет собой трехзвенную иерархическую структуру: высший орган управления (наблюдательный совет, совет директоров), коллегиальный исполнительный орган (правление) и единоличный исполнительный орган (генеральный директор, председатель и президент). Порядок формирования органов корпоративного управления устанавливается статутным федеральным законом. Высший орган управления формируется из представителей Президента и Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Банка России и Общественной палаты РФ. Руководитель корпорации входит в состав данного органа управления по должности. Наблюдательный совет (совет директоров) назначает членов правления, которое возглавляет руководитель корпорации. Единоличный исполнительный орган назначается, в зависимости от корпорации, актом Президента или Правительства РФ, а также решением совета директоров Агентства по страхованию вкладов.

Наблюдательный совет, как высший орган управления принимает локальные корпоративные акты, и контролирует их исполнение. Правление готовит проекты решений для последующего их утверждения наблюдательным советом, а также формирует структуру внутренних органов и подразделений. Руководитель корпорации выполняет организационно

153 представительские функции. Публичная составляющая статуса таких органов проявляется, в частности, в доминирующем значении решений представителей органов исполнительной власти и других публичных органов в сферах внутрикорпоративного управления и хозяйственной деятельности.

Организационная модель органов управления государственных корпораций заимствована из правовой модели акционерного общества (наименования и иерархия корпоративных органов) и положений о статусе Центрального банка РФ (порядок формирования и характер полномочий). Особенность административно-правового статуса органов корпоративного управления заключается в том, что они представляют интересы исполнительной власти.

Особую значимость административно-правового статуса государственных корпораций имеют взаимоотношения при проведении мероприятий в сфере публичного контроля и надзора, который может быть внешним и внутренним. Полномочиями по реализации функций внешней контрольно-надзорной деятельности наделены федеральные органы исполнительной власти. В частности, к таким публичным органам следует отнести Росфинмониторинг, Ростехнадзор и другие. Административно-правовая регламентация устанавливает специальные публичные полномочия Банка России и Счетной палаты РФ по надзору за деятельностью Агентства по страхованию вкладов и Росатома соответственно. В отношении иных государственных корпораций Счетная палата РФ наделена правомочиями реализации контрольно-надзорных правомочий только на стадии передачи имущественного взноса.

Государственные корпорации в императивном порядке представляют Президенту и Правительству РФ годовые отчеты, которые также должны быть опубликованы на официальных сайтах корпораций в сети Интернет. Другой форму внешнего контроля служит ежегодная аудиторская проверка, для проведения которой наблюдательный совет государственной корпорации отбирает и назначает независимую аудиторскую организацию.

Полномочия по реализации функций внутреннего публичного контроля и надзора возложены на специальные органы корпоративного управления. Общественный контроль за государственными корпорациями осуществляют различные научные, экспертные и общественные советы.

Корпоративная деятельность обусловлена различными формами взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти. Согласованная деятельность урегулирована нормами статутных федеральных законов, подзаконных актов или государственные корпорации самостоятельно увязывают свою деятельность с публичными органами власти. В частности, Росатом совместно с Минобороны РФ проводит необходимые мероприятия в области ядерного сдерживания, Агентство по страхованию вкладов и Банк России координируют свою деятельность и информируют друг друга по вопросам осуществления мероприятий по страхованию вкладов. Отдельными координационными полномочиями, закрепленными в подзаконном акте Правительства РФ, наделено Минрегионразития в отношении Фонда содействия реформированию ЖКХ.

В установленной сфере деятельности между государственными корпорациями и федеральными надзорными органами могут быть заключены соглашения, представляющие собой одну их форм публичных договоров. Как правило, они принимаются в целях обеспечения легитимной корпоративной деятельности и информационного обмена.

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» представляет собой особой публичный орган государственного регулирования в установленной сфере деятельности. В соответствии со своим статутным федеральным законом данной корпорации подведомственны полномочия в области ведения государственного регистра ядерных материалов, осуществления нормативно-правового регулирования в сфере атомной энергии, выполнения отдельных лицензионно-разрешительных функций, а также полномочия по проведению государственного учета и контроля. Другие государственные корпорации не обладают публичными правомочиями органа исполнительной власти.

Перспективы развития государственного корпоративного управления в Российской Федерации реализуются в рамках государственно-частного партнерства, которое предполагает взаимодействие публичной власти с представителями частного бизнеса. В соответствии с особенностями административно-правового положения государственные корпорации не могут быть реорганизованы или преобразованы в иные организационно-правовые формы юридического лица. Корпорации представляют собой публичные некоммерческие организации, но их функции непосредственно связаны с осуществлением предпринимательской деятельности. В социально-экономической сфере существует достаточно областей, в которые частный инвестор не будет вкладывать оборотные средства в связи с убыточностью или повышенным риском возможности не получить дивиденды. Переданная государственным корпорациям публичная недвижимость и средства федерального должна быть направлена на финансирование тех сфер народного хозяйства, в которых существует кризис ликвидности и где частный инвестор менее активен.

Одна из актуальных проблем заключена в реорганизации формы корпоративной деятельности, в частности, в преобразовании некоторых государственных корпораций в акционерные общества. Об этом заявил

Президент РФ Д. А. Медведев в контексте Ежегодного послания

Федеральному Собранию РФ в 2009 году. Однако целесообразно рассмотреть критерии эффективности деятельности применительно к реализации общегосударственных потребностейОсновным показателем удовлетворительной работы корпораций акционерного типа служит уровень прибыль за отчетный период, его положительная динамика и величина «дивидендов по ценным бумагам. Критерий эффективности деятельности государственных корпораций определить сложнее, более того, ее результаты могут быть достигнуты в будущем. В частности, от момента начала

156 финансирования ГК «Роснанотех» научно-технических разработок в области нанотехнологий до полномасштабного их внедрения в отечественную экономику должно пройти длительное время. Показатели успешной деятельности государственных корпораций, скажем, применительно к Агентству по страхованию вкладов, могут быть выражены в доверии граждан к национальной финансовой системе. Следовательно, критерии эффективности деятельности государственных корпораций имеют публичный характер, трудно рассчитать математически. Обеспечение социально приоритетной сферы общегосударственной деятельности невозможно посредством использования организационно-правовых форм публичных коммерческих организаций.

Таким образом, государственная корпорация представляет собой юридическое лицо публичного права особой организационно-правовой формы некоммерческой организации, не имеющее членства и созданное Российской Федерацией с возможностью делегирования исполнительно-распорядительных полномочий, на основе имущественных взносов, передаваемых государственной корпорации на праве собственности (имущественная автаркия), в if елях достижения управленческих, социально-экономических и иных общественно значимых целей.

Сущность административно-правового статуса государственных корпораций может быть выражена в следующих ипостасях: а) некоммерческая форма управления публичным имуществом (все государственные корпорации) — б) самостоятельное осуществление исполнительно-распорядительных функций органа исполнительной власти (ГК «Росатом») — в) опосредованное осуществление публичных функций совместно с органом государственной власти (Агентство по страхованию вкладов) — г) центр (фонд) по аккумулированию средств федерального бюджета в целях публичного инвестирования (Внешэкономбанк, Фонд содействия по реформированию ЖКХ, ГК «Ростехнологии»).

Государственные корпорации представляют собой форму управления публичным имуществом в целях развития социально-экономической сферы. Содержание полномочий корпорации некоммерческой формы как самостоятельного института российской правовой системы обусловливается особым административным статусом. Однако государственные корпорации не могут самостоятельно коренным образом повлиять на благополучие общества и государства. Различные факторы, в частности, изношенность инфраструктуры российской экономики, сдерживают поступательное развитие государства. Следовательно, результативность деятельности государственных корпораций по исполнению публичных функций всецело зависит от необходимости проведения комплекса общефедеральных мер, направленных на построение правового социального государства с рыночной экономикой.

Предложения по совершенствованию деятельности государственных корпораций и их нормативно-правовому регулированию:

1. Переименовать государственную корпорацию в федеральную корпорацию. Внести изменения в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статутные федеральные законы о создании государственных корпораций и иные соответствующие акты.

2. В ст. 49 «Правоспособность юридического лица» Гражданского кодекса РФ закрепить следующую норму: «На юридические лица, статус которых устанавливается специальным федеральным законом, отдельные нормы гражданского законодательства могут не распространяться, если такие случаи прямо закреплены в настоящем кодексе, либо в специальном федеральном законе».

3. Установить во всех статутных федеральных законах о создании государственных корпораций предельный возраст членства в

158 наблюдательном совете (совете директоров), правлении, а также в качестве руководителя корпорации 60 лет.

4. Правительству Российской Федерации необходимо определить фиксированные и идентичные размеры оплаты членам наблюдательных советов государственных корпораций

5. Закрепить в статьях, регламентирующих правовой статус наблюдательных советов (совета директоров), всех статутных федеральных законов о создании государственных корпораций следующую норму: «Член наблюдательного совета корпорации, одновременно совмещающий должность в органе государственной власти или ином органе, и представителем которого лицо является в наблюдательном совете корпорации, лишается членства, если занятие должности в перечисленных органах лицом прекращено».

6. Установить материальную ответственность членов наблюдательных советов (совета директоров) и членов правлений государственных корпораций за каждое немотивированное отсутствие на заседаниях названных органов корпоративного управления.

7. Ввести количественные ограничения расходования государственными корпорациями денежных средств в целях обеспечения собственной деятельности. Указанные ограничения должны быть рассчитаны для каждой государственной корпорации индивидуально.

8. Установить за всеми государственными корпорациями конкурсный порядок определения сторонних субъектов, которым вверяется управление временно свободными корпоративными денежными средствами.

9. В ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» необходимо определить следующую норму: «Имущество ликвидируемой корпорации переходит в собственность Российской Федерации, на которую также возлагаются и не выполненные ликвидируемой корпорацией обязательства».

10. В целях реализации контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Фонда содействия реформированию ЖКХ создать собственную ревизионную комиссию. Отдельной статьей в Федеральном законе «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» необходимо определить правовой статус ревизионной комиссии данной государственной корпорации.

И. Закрепить во всех статутных федеральных законах о создании государственных корпораций следующую норму: «Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью корпорации».

12. В Годовом отчете об исполнении федерального бюджета отдельными строками по каждой государственной корпорации следует учитывать ее доходы и расходы.