Защитные меры во внешней торговле: международный опыт и российская практика

Во всех странах внешнеэкономическая деятельность регулируется государством, но в различной степени в зависимости, прежде всего, от международной конкурентоспособности национальной экономики. Это регулирование преследует разные цели, и прежде всего, защиту интересов национальных производителей от резкого увеличения конкурирующего импорта и недобросовестных иностранных поставщиков, а такжепотребителей от некачественных зарубежных товаров и услугсодействие структурным преобразованиям отечественного хозяйства в соответствии с материальными и людскими ресурсами и его конкурентными преимуществами в международном обменеобеспечение экономической безопасности страны и, прежде всего, предотвращение чрезмерной зависимости от ввоза некоторой жизненно важной продукции и др. Ослабление напряженности в мире с конца 80-х годов позволило внешнеторговой политике полнее проявить свои возможности содействия экономическому развитию.

Особенно важное значение приобретает регулирование импорта для стран, которые осуществляют крупномасштабные структурные преобразования в экономике, вызывающие временные диспропорции. В этих странах от сбалансированности и стабильности отношений между национальным и мировым хозяйством во многом зависят темпы и результаты проводимых реформ.

Внешнеторговое защитное регулирование осуществляется комплексом многообразных инструментов, состоящих в конечном счете из тарифных и нетарифных мер. Правительства в большинстве случаев стоят перед выбором наиболее подходящих таких мер для достижения оптимального результата, поскольку ограничивающие импорт меры могут как ускорять экономическое развитие, когда они увязаны с общенациональной программой модернизации производства, так и тормозить это развитие, когда осуществляются в отрыве от программы и недостаточно обоснованы с точки зрения интересов страны. Кроме того, применение регулирующих мер должно соответствовать общепризнанным правилам международной торговли — с конца XX века правилам, сформулированным в документах Всемирной торговой организации (ВТО).

Меры регулирования внешней торговли и методы их применения меняются под воздействием объективных процессов развития национальных хозяйств и мирового хозяйства в целом, в том числе растущей монополизации товарных рынков, делающих их частично закрытыми для свободной конкуренции, и смещением последней от использования ценовых методов к неценовым по мере увеличения в международном обмене доли продукции обрабатывающей промышленности, а также же в результате лоббирования своих интересов в правительстве основными группами компаний, прежде всего, транснациональными. Среди этих мер в большей или меньшей степени сочетаются традиционные и относительно новые, открытые и завуалированные, легальные, полулегальные и нелегальные.

В 2001 г. в Лондоне одной из исследовательских организаций был подготовлен доклад на тему «Протекционизм в мировой торговле в 2000 г.' авторы которого выявили некоторые общие тенденции в области регулирования импорта в последнее время. Они отметили, в частности, что, несмотря на призывы Генерального директора ВТО М. Мура провести новый раунд переговоров о либерализации международной торговли, интерес к таким переговорам в мире ослабел и (1) в глобальных масштабах происходит усиление использования протекционистских мер, но не в целом, а в связи с повышением роли импорта в национальных хозяйствах, (2) оно осуществляется в сравнительно узких товарных секторах и (3) предусматривает применение ограниченного круга нетарифных мер при ориентации на меры, «легализованные» правилами ВТО1.

Что касается России, то на характере ее внешнеэкономических связей все заметнее сказываются просчеты во внешнеэкономической деятельности, допущенные в последнее десятилетие. Государственные органы концентрировали основное внимание на либерализации, налаживании.

1 «Wall Street Journal» April 24, 2001 отношений с интеграционными сообществами и международными экономическими организациями. При этом на заднем плане оставался ряд важных перспективных вопросов, связанных с оптимизацией интеграции отечественной экономики в мировое хозяйство. В подходе государства к внешней торговле просматривался прежде всего фискальный подход. В решении стратегических задач ее развития, прежде всего рационализации импорта, дело ограничивается лишь символическим обозначением государственной активности.

Степень разработанности темы. В России и за рубежом существует значительное число исследований по различным аспектам защитных тарифных и нетарифных инструментов регулирования внешней торговли, в том числе с учетом рассматриваемых в настоящее время перспектив вступления в ВТО. За последние годы по данной проблематике подготовлено ряд монографий и публикаций диссертационных работ ведущими научными коллективами страны. Среди них — Институт мировой экономики и международных отношений, Центр внешнеэкономических исследований институт международных экономических и политических исследований РАН, Всероссийский научно-исследовательский институт внешнеэкономических связей и Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития России, Всероссийская академия внешней торговли, Всероссийский научно-исследовательский конъюнктурный институт, Финансовая академия при Правительстве РФ.

Вместе с тем, в настоящее время, в условиях перехода экономики России к рыночным отношениям и активизации интегрирования в мировое хозяйство, представляется необходимым объективный подход к анализу защитных инструментов внешней торговли с учетом множественности причин и существенной эволюции форм применения этих инструментов, сложного механизма их влияния на участие национальной экономики в международном разделении труда и неоднозначных последствий.

Объектом исследования являются защитные тарифные и нетарифные механизмы внешней торговли России в условиях намечаемого ее вступления в ВТО с учетом накопленного зарубежного опыта в 80-е -2000;е годы.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является комплексный анализ применения защитных мер за рубежом и в России в интересах повышения регулирования ее внешней торговли для присоединения к Всемирной торговой организации. Для достижения этой цели автор поставил и решал следующие задачи: показать роль и многообразие функций таможенного тарифа за рубежом, раскрыть процесс унификации национальных таможенно-тарифных систем, охарактеризовать особенности тарифного регулирования импорта в современных условияхвыявить направления и особенности использования нетарифных мер в системе защитных импортных инструментовизучить мировой опыт и результативность применения антидемпинговых, компенсационных, «защитных мер» (по терминологии ВТО), мер, связанных с состоянием платежного баланса и безопасностью страныопределить круг других нетарифных мер, позволяющих ограничить импорт (технические меры, санитарные и фитосанитарные меры, бюрократические меры) — охарактеризовать таможенно-тарифное регулирование в системе защитных мер Россиирассмотреть особенности и принципы действия нового таможенного тарифа Российской Федерациипоказать роль административных мер защиты отраслей отечественной экономикипроанализировать экономические меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Россииизучить демпинговый импорт товаров и антидемпинговые меры защиты отечественного рынка от иностранной конкуренцииохарактеризовать субсидированный импорт товаров и компенсационные меры защиты российской экономикивыявить инструменты защиты внутреннего рынка от нежелательной конкуренции со стороны иностранных фирм, используемые в условиях вступления России в ВТОопределить возможности и пределы применения Россией защитных мер с учетом правил и положений ВТО.

Хронологические рамки исследования охватывают преимущественно 1980;2000;е годы. В отдельных случаях, когда это связано с задачами анализа, привлечены материалы предшествующих лет.

Методологическая и информационная база. Автор руководствуется теорией развития и регулирования мировой экономики, внешней торговли, изложенной в трудах ведущих российских и зарубежных исследователей. В их число вошли прежде всего фундаментальные труды Дюмулена И. И., Иванова И. Д., Королева И. С., Оболенского В. П., Преснякова В. Ю., Рыбалкина В. Е., Сабельникова J1.B., Фаминского И. П., Хвойника П.И.

Проведен также анализ работ зарубежных исследователей в частности, Анженора П., Баласса Б., Бегга Д., Благхерста Р., Болдвина Р., Дорнбуша Р., Линдерта П., Мариана Н., Монтиела П., Нордхауза В., Олина Б., Трейси М., Тумлира И., Уолтера И., Фишера С.

Информационной базой при подготовке исследования послужили нормативные акты Российской Федерации и официальные документы основных международных экономических организаций, прежде всего секретариатов Генерального соглашения по тарифам и торговле и Всемирной торговой организации, а также статистические материалы Государственного комитета Российской Федерации по статистике и Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию, Международного валютного фонда и Комиссии Европейского союза. Также использовались документы и аналитические материалы, подготовленные специалистами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в следующем: выявлена роль таможенного тарифа как эффективного торгово-политического инструмента и определены цели его использования в системе защитных мердана оценка либерализации торговли промышленными товарами в последние три десятилетия и сделан вывод о неправомерности ее переоценки, ориентируясь лишь на усредненные показатели уровня таможенного обложения импортаобоснована заметно возросшая роль нетарифных мер в системе защитных мер регулирования внешней торговливыявлено значение основных соглашений, принятых в рамках ГАТТ/ВТО, по защитным мерам, в том числе Соглашения по применению статьи VI ГАТТ — 94, открывшего возможность многим экономически менее развитым странам противодействовать демпингудан анализ особенностей и принципов действия нового таможенного тарифа Российской Федерацииисследованы методологические аспекты использования защитных инструментов во внешней торговле Россиивыявлены различия между антидемпинговой пошлиной и таможенной пошлинойопределены основные возможности и пределы применения Россией защитных мер с учетом правил и положений ВТО.

Практическое значение работы состоит в том, что на основе анализа защитного инструментария во внешней торговли за рубежом и в России дать рекомендации по оптимизации мер по ограничению импорта и поддержке отечественного производства в интересах развития перспективных отраслей экономии в соответствии с положениями и правилами Всемирной торговой организации, а также по усилению противодействия неоправданным протекционистским мерам со стороны торговых партнеров РФ.

Материалы диссертации могут быть использованы в работе министерств и ведомств Российской Федерации, участвующих в формировании национальной внешнеторговой политики, в первую очередь Министерства экономического развития и торговли, Министерства промышленности, науки и технологий и Государственного таможенного комитета. Исследование также может представить интерес для научных работников, занимающихся вопросами регулирования внешней торговли, и для преподавателей при разработке соответствующих разделов учебных курсов в институтах экономического профиля.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора, общим объемом 17 авт. листов.

Поставленная цель и задачи диссертационного исследования определили следующую структуру работы:

В главе 1 исследован международный опыт использования защитных механизмов во внешней торговле в соответствии с положениями и правилами ВТО.

Глава 2 посвящена анализу применения инструментов тарифного и нетарифного регулирования в российской экономике с рассмотрением методологических аспектов изучаемых проблем.

В главе 3 внимание сосредоточено на перспективах использования защитных мер во внешней торговле в условиях вступления России в ВТО.

В заключении делаются выводы по результатам проведенного анализа и содержатся практические рекомендации относительно возможных путей защиты экономических интересов российских товаропроизводителей в условиях перехода к рыночным отношениям.

Гпава I. Международный опыт использования защитных механизмов во внешней торговле.

На первом этапе исследования на новом зарубежном фактологическом материале проанализированы тарифные и нетарифные защитные инструменты, активно используемые на мировом рынке. Подобный анализ необходим для определения результативности применяемого инструментария регулирования импорта и возможностей его использования в российских условиях с учетом намечаемого присоединения к ВТО.

Заключение

.

Проделанный в настоящем исследовании анализ позволяет сформулировать следующие выводы и предложения.

1. Практически во всех странах правительства, активно участвуя в развитии внешней торговли, временно ограничивают ее рост в целом, с определенными странами или применительно к отдельным видам продукции и услуг прежде всего для повышения эффективности использования национальных природных и интеллектуальных богатств, упорядочения процесса интеграции экономики в мировое хозяйство и борьбы с злоупотреблениями в торговле.

2. Одной из главных тенденций в регулировании импорта в последние десятилетия — либерализация под воздействием, прежде всего, научно-технического прогресса и усиления позиций ТНК на мировом рынке. Характерным для указанной тенденции являются: во-первых, опережение в промышленном секторе и отставание в аграрном, во-вторых, сочетание тарифной либерализации с расширением применения нетарифных защитных мер в определенные периоды, против недобросовестных и добросовестных иностранных конкурентов, в-третьих замена одних защитных (протекционистских) мер (при требованиях их устранения) другими такими мерами, преимущественно завуалированными, наконец, в-четвертых формирование преференциальных условий торговли для стран-участниц региональных экономических объединений и создание таким образом дифференцированных условий их торговли с третьими странами.

3. Правила ВТО ориентированы на страны с рыночной экономикой.

Однако в ВТО участвуют страны с различным хозяйственным строем. Между тем ведущие западные партнеры до сих пор не признают Россию таковой. Признание за Россией статуса страны с рыночной экономикой — это важное условие ее равноправного участия в мировой торговой системе. Решение этой задачи нашими внешнеэкономическими и внешнеполитическими службаминеобходимое условие для эффективного использования «рыночных» механизмов регулирования внешней торговли, включающих как экономические так и административные инструменты для защиты национальной экономики России.

4. Задача защиты национальной экономики должна рассматриваться как составной элемент общей стратегии, направленной на обретение Россией оптимального положения в мировом хозяйстве Эта стратегия должна обеспечить как внутреннюю целостность экономики, так и желаемую структуру ее внешнеторговых взаимосвязей с внешним миром. Поэтому задача хозяйственной стратегии — содействовать формированию технологических систем, предопределяющих такие взаимосвязи. Защитные меры (в широком плане) не могут сами по себе создать такие системы, но могут содействовать их оформлению, а также сохранению целостности национальной экономики.

5. Защитные меры, фактически дозируя импорт и оказывая тем самым поддержку отечественному производству, обладающему сравнительными преимуществами и конкурентным потенциалом, дают возможность предприятиям быстрее адаптироваться к периодическим изменениям в структуре мирового хозяйства в процессе развития и впоследствии увеличить выгоды от углубления участия в международном разделении труда. Критика ограничений импорта в отношении добросовестных иностранных поставщиков обоснована лишь тогда, когда такие ограничения чрезмерные: протекционистские барьеры завышены и/или используются слишком длительное время.

6. В качестве основного инструмента защиты внутреннего рынка традиционно должно использоваться тарифное регулирование. Однако тарифные регуляторы могут быть эффективны в тех случаях, когда они опираются на четкую и ясную правовую основу, унифицированную с международными нормами, включают развитую таможенную систему и опираются на высоко квалифицированный персонал. Применяться они должны в комплексе с другими мерами экономической политики, направленными на развитие производственной структуры.

7. В России наиболее актуальной является проблема регулирования импорта в целях оптимизации его товарной структуры и защиты национального и внутреннего рынка. В более широком плане регулирование внешней торговли должно управлять процессом эффективной интеграции России в мировое хозяйство. В области тарифной политики в качестве основных ориентиров следует рассматривать: обеспечение защиты отраслей, традиционно являющихся объектами тарифного регулирования (в первую очередь сельского хозяйства) — обеспечение выборочного снижения уровня импортных тарифов при сохранении защиты определенных ключевых позиций. Для этого необходимо прежде всего определить эти ключевые позиции, разработать адекватную этой задаче товарную номенклатуру таможенного тарифа и обеспечить необходимую правовую базу тарифной политикисодействие с помощью разумного протекционизма притоку инвестиции в промышленность и содействие российским инвестиционным программамобеспечение защиты производства определенных ключевых видов продукции, выпуск которых важен ля формирования технологических систем, обладающих экспортным потенциалом.

8. Формы применяемых нетарифных мер отличаются большим многообразием. Они оказывают сдерживающее воздействие на импорт путем его удорожания и создания административных препятствий, причем эти препятствия нередко создают непреодолимые барьеры для иностранных поставщиков товаров и услуг.

Защитные нетарифные меры используются преимущественно для ограничения ввоза продукции обрабатывающей промышленности, являющейся в настоящее время доминирующей на мировом рынке. В рамках этой группы товаров нетарифные меры распространяются больше всего на трудоемкие изделия. Последнее продиктовано в основном социальными соображениями.

Современные меры ограничения импорта, как тарифные, так и особенно нетарифные, ориентированы на сравнительно узкие сегменты товарных рынков, чтобы необходимая защита интересов отдельных групп отечественных поставщиков имела меньше отрицательных последствий для расширения участия страны в международном экономическом сотрудничестве и в интеграционных процессах, в которых проявляет заинтересованность все большее число отечественных компаний. При всем многообразии нетарифных мер они ограничивают в несколько раз меньшую часть мировой торговли, чем тарифные, но, как правило, быстрее.

Первоначально разработанные правила «поведения» на мировом рынке в форме отдельных статей ГАТТ в настоящее время дополнены несколькими десятками многосторонних соглашений и другими видами документов ВТО по актуальным аспектам регулирования импорта с целью упорядочения и ограничения применения протекционистских мер, наносящих значительный ущерб справедливой конкуренции на мировом рынке и, следовательно, международной торговле. Тем самым мировое сообщество установило определенные рамки для этих мерколичественные, временные и целевые, подлежащие обязательному соблюдению.

Сегодня очевидно, что широкое открытие российского рынка не способствовало созданию нормальной конкурентной среды и привело фактически к свертыванию многих отечественных производств. Но очевидно и то, что вне использования преимуществ международного разделения труда России крайне сложно быстро модернизировать хозяйство и повысить жизненный уровень населения.

Таким образом, назрела острая потребность в смене направлений национальной протекционистской политики. Если раньше она понималась и реализовывалась как сумма более или менее масштабных защитных мер в отношении бедствующих неконкурентоспособных отечественных предприятий с целью продления их существования и в интересах монополистов в ущерб интересам потребителей, то в настоящее время и особенно в будущем речь должна идти о разработке и осуществлении протекционистской политики, ориентированной в первую очередь на структурные преобразования в экономике и поддержку конкурентоспособного и перспективного производства, в том числе и для экспорта, а также с учетом социальной значимости предприятий (для поддержания занятости и нормального жизнеобеспечения в определенных районах).

9. Наибольший положительный эффект протекционистская политика может дать будучи составной частью общей стратегии устойчивого экономического развития страны, обеспечивающего внутреннюю целостность хозяйства и совершенствование структуры его внешней торговли в интересах получения максимальной выгоды. Защитные меры в комплексе с другими мерами экономической политики могут содействовать решению обеих этих проблем. Кроме того, поскольку в России недостаточно применяются нетарифные меры регулирования импорта, в принципе более эффективные, чем тарифные, масштабы и формы их использования, видимо, могли бы быть значительно увеличены.

10. При целесообразности обращения к протекционистским мерам следует исходить из того, что ограничения импорта в той или иной мере и форме разрешены правилами ВТО во многих ее документах. Основными поводами для легального применения таких мер международным сообществом признаны (1) затруднения с платежным балансом и (2) резкое увеличение ввоза каких-либо товаров, при котором импорт причиняет или грозит причинить серьезный ущерб национальному производству (помимо антидемпинговых и компенсационных мер для противодействия недобросовестной коммерческой практике, а также мер, осуществляемых в порядке общих исключений и по соображениям безопасности, применение, которых не лимитируется).

11. Кроме того, в странах переходной экономики (3) разрешены ограничения импорта в торговле услугами, включая иностранные инвестиции в инфраструктуру сферы услуг, с целью сохранения ими достаточных финансовых ресурсов для обеспечения программ экономического развития. Наконец, (4) субсидирование предприятий разрешено для осуществления НИОКР (на предконкурентной стадии), помощи экономически отсталым районам и обновления оборудования по экологическим соображениям. Срок отмены запрещенных субсидий в странах переходной экономики установлен в 7 лет с возможным его продлением.

12. Таковы современные рамки для «легитимных» протекционистских мер у стран-членов ВТО, причем эти рамки ими не всегда строго соблюдаются. Задачи в среднесрочной перспективе, после присоединения России к ВТО, как представляется, состоят в следующем.

Во-первых, важно научиться в полной мере пользоваться всеми предоставляемыми возможностями временного ограничения импорта во многих ситуациях для решения конкретных проблем при должном обосновании и в соответствии с установленными правилами ВТО в интересах потенциально конкурентоспособных экспортеров и социально значимых производителей товаров для сбыта на внутреннем рынке, а также в интересах потребителей.

Во-вторых, необходимо использовать практический опыт применения нетарифных мер странами-членами ВТО, в частности, высокие технические стандарты, особые требования в отношении впервые поступающих на внутренний рынок иностранных товаров, ужесточающиеся экологические, санитарные и фитосанитарные нормы, а также все дополнительные права и льготы, которые предоставляются документами ВТО странам переходной экономики.

В-третьих, следует устранить из национального законодательства явные противоречия и несоответствия с правилами ВТО и избегать грубых нарушений указанных правил непосредственными участниками внешнеэкономической деятельности, поскольку за этим могут последовать контрмеры.