Закон о поставках продукции во исполнение государственного оборонного заказа (ГОЗ)

Есть ли еще какие-либо виды поставок, продаж, закупок, которые регулируются специальными законами? Как ни странно, да — такие законы и виды поставок еще имеются. Есть Федеральный закон 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и от 29 же декабря, но 1994 года… Обратите внимание, что почему-то все законы по государственным поставкам у нас принимают в декабре: год никто ничего не делает, а в декабре вспоминают — пора же принять закон-то, сколько же уже можно тянуть-то! Так вот, и второй Закон — тоже от 29 декабря, но 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве». Пока, пожалуй, и все — о законах, устанавливающих особенности отдельных видов государственных поставок.

По Закону об оборонном заказе.

Частных нравоположений тут не так много; самые главные из них — это, во-первых, статьи с 9 по 11 — это рассказ про ценовое регулирование, которое, опять же, вправе осуществлять Правительство Российской Федерации, регулирование цен на продукцию, составляющую предмет оборонного заказа. Во-вторых, что очень важно: буквально в этом году Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 159-ФЗ Закон о государственном оборонном заказе был подвергнут очень существенному дополнению. Он был дополнен… серией, можно сказать, таких институтов, аналога которым пока нет больше ни в одном другом законе. Возможно, это связано с переменой нашего Министра обороны, которым стал Сергей Кужугетович Шойгу — человек, как известно, в высшей степени добросовестный, компетентный, ответственный, адекватный и аккуратный. Так или иначе, но в Министерство обороны пришло понимание того, что даже Закон 223-ФЗ и даже Закон 44-ФЗ нормального контроля за расходованием государственных денег, выделяемых на финансирование ГОЗ, не обеспечивают. То, что отбирается самый «дешевый» контрагент, дает на выходе результат очень некачественный; очевидно, что в области обороны такие вещи отзываются наиболее болезненно — вы что ж думаете, даром что ли наши «Булавы» и спутники сыплются с неба как метеоритный дождь? Ну, а если делать хоть сколько-нибудь дороже, то сразу появляется повод для поиска: а нельзя ли уличить менеджеров или чиновников в нарушении соответствующего Закона — воровстве государственных денег?

Поэтому Минобороны и стало пока первым из ведомств, которое сказало: да, контроль за отбором контрагентов для заключения договоров — это все очень важно и хорошо, вопросов нет, и естественно, 44-й закон продолжает здесь работать; точно также и с ответственностью за нарушение — все это сохраняет свою силу. Но этого мало, — сказало Минобороны. Надо ввести еще и контроль за расходованием государственных денег, за тем, как, кому и за что они платятся. Казалось бы, а как же такую задачу можно было бы решить? Как такой контроль можно было бы осуществить? Ведь после того, как деньги от государственного заказчика (от того же самого Минобороны, например) поступили на банковский счет контрагента-поставщика или исполнителя, они смешались с другими деньгами, находящимися на его счете и отследить их дальнейшее движение, установить, как поставщик ими распорядился, возможным уже не представляется. Минобороны придумало внести в Федеральный закон о государственном оборонном заказе дополнения такого объема, которые по своим масштабам, по-моему, даже превзошли первоначальный размер текста закона. Общий их смысл… я их даже распечатал и взял с собой на всякий случай… сводится к следующему.

Те, кто исполняет оборонный заказ, получают специальные наименования. Во-первых, это государственный заказник, в первую очередь, Минобороны; во-вторых — это головной исполнитель, тот, с кем Минобороны договаривается; в-третьих — это исполнители, то есть те, с кем договаривается головной исполнитель и исполнители головного исполнителя. Получается четырехзвенная цепочка: заказчик — головной исполнитель — просто исполнители — и исполнители исполнителей. Все, связанные этой цепочкой лица, составляют так называемую «кооперацию» по известному заказу (контракту), идентифицируемому, кстати, особым кодом (номером). Вообще есть мнение, что цепочка кооперации бесконечна, что четвертым уровнем исполнителей она не заканчивается. Мне это правильным не кажется, но я не могу нс признать, что мнение это распространено чрезвычайно широко, а в практической сфере оно, по сути, и вовсе единственное. Из юристов-практиков никто не сомневается в том, что цепочка кооперации бесконечна — от Адама до Потсдама. От Минобороны — до производителя заклепок.

Все участники этой цепочки, нашей с вами кооперации, начиная с головного исполнителя и далее, ниже, — ну, кроме заказчика, потому что он не получает деньги, а их платит — так вот: все лица, которым «грозит» получение государственных денег по государственному оборонному заказу, теперь не могут получить их иначе, как на отдельный банковский счет. Прямо так он и называется — «отдельный банковский счет», специально открываемый только и исключительно для расчетов по данному конкретному оборонному заказу. По данному конкретному государственному контракту. Никаких других денег на этот счет зачисляться и приходить не может — только деньги либо от заказчика, либо от головного исполнителя, либо от исполнителя… ну и все, собственно говоря. Больше ни от кого. Никуда эти деньги — пришедшие на этот счет — тратиться не могут, кроме как на исполнение этого конкретного государственного контракта по оборонному заказу. Понятно, что в некоторых случаях это предписание выполнить возможно, но в некоторых — нет.

Одно дело, когда я, будучи головным исполнителем, заказываю у своего исполнителя какие-то конкретные, уже раскроенные, индивидуальноопределенные, иод меня специально сделанные металлические листы, для того, чтобы вклепать или вварить их в корпус судна. Это — индивидуально-определенная вещь; понятно, за что конкретно уплачены деньги: если бы не ГОЗ, то судостроительная верфь эти стальные листы вообще бы не заказала и не купила. Но такая ситуация возникает далеко не каждый раз, и гораздо чаще возникает ситуация иная. Возьмем нашего исполнителя, который выкатывает, а потом нарезает эти самые листы судовой стали: он из чего их делает? Понятно, он варит сталь. Для этого ему требуются железорудные окатыши, металлический лом, коксующийся уголь, куча всякой разной воды, электричества и всего прочего. А как «вытащить» из… допустим, договора на покупку электроэнергии, скажем, на оптовом рынке, как «вычленить» тот объем электроэнергии, который идет на исполнение именно этого контракта? Это невозможно сделать. Потому что окатыши, лом, уголь, воду, электричество, тепло, услуги по отведению сточных вод, рабочую силу, наконец, предприятие-производитель стали закупает в любом случае, для обеспечения своей ежедневной, текущей деятельности, независимо от того, получит оно ГОЗ, или нет. Оно не может сказать поставщику металлолома или электростанции: а вот сейчас ты брикетируешь не просто лом, а ТОТ САМЫЙ ЛОМ, который пойдет на исполнение ГОЗ; а вот сейчас я не просто включил рубильник и запустил стан, но сделал эго ВО ИСПОЛНЕНИЕ ГОЗ — соответственно, потребляемая сейчас энергия — это энергия для исполнения ГОЗ. Открывайте отдельные банковские счета — я буду вам платить именно на них за лом и энергию, потраченные на исполнение ГОЗ.

Если мы ввели отдельный банковский счет, надо тогда вводить отдельные прокатные станы, отдельные склады для угля, металлолома, железорудных окатышей, отдельные электростанции, которые мы будем включать только тогда, когда начнем исполнять оборонный заказ. И, наконец, надо вводить отдельных рабочих, которые будут заниматься исполнением заказов по данному контракту. Как только все исполнили — до свидания! Или их уволили, или… ликвидировали. Они больше не нужны. Все. Отдельный счет: рассчитались? — значит, его закрыли и про него забыли. То же самое и электростанцию. Использовали? Отлично. И ее закрыли, чтобы ее не использовали еще подо что-нибудь. Как с автомобильными номерами у нас до недавнего времени было: один раз использовали — и под нож. Чтобы на другой автомобиль этот номер не попал, а то инспектор ГИБДД запутается — как же так? Вчера это был один автомобиль с таким-то номером, а сегодня — уже другой? У инспектора в голове нет места таким сложным и заковыристым мыслям. Также и здесь.

Иными словами, не очень понятно, а как, собственно говоря, израсходовать сумму, полученную на отдельный счет, такому предприятию-исполнителю, которое ничего особого для работы конкретно по оборонному заказу не покупает, никого под это дело не нанимает, а всю работу — включая этот самый оборонный заказ — делает общим, текущим порядком, и если покупает тот же самый уголь, например, то в расчете на все свои заказы (в том числе и оборонный), покупает электричество — и тоже на все свои заказы (включая ГОЗ) и так далее. Словом, в числе его контрагентов нет тех, кто готов был бы открывать отдельные счета для расчетов именно по государственному оборонному заказу.

Выходит, не очень понятно, а как же воспользоваться деньгами, полученными на отдельный счет вот таким — специально ничего конкретного под оборонный заказ не закупающим, а все берущим из «общего котла» — предприятиям? Получил такой исполнитель деньги на отдельный счет — кому и за что он мог бы их отдать с этого отдельного счета? Может ли он их заплатить не только за поставку отдельных, конкретных индивидуальноопределенных предметов, которые он купил и которые были поставлены ему специально для включения в данное конкретное «оборонное» изделие, но рассчитаться с теми же энергетиками, горнодобывающими предприятиями, шахтами, поставщиками металлолома, поставщиками воды, организациями энергоснабжения, газовиками, канализацией и со всеми остальными? Как ему оттуда — из товаров, работ и услуг, приобретаемых им у подобных контрагентов — «вытащить» те куски, которые подлежат оплате именно с этого самого отдельного счета? «вычленить» то, что идет на исполнение именно данного конкретного оборонного заказа? Сделать это, понятное дело, невозможно; значит, и в необходимости открытия отдельных счетов таких контрагентов тоже не убедить; значит, заплатить им с отдельного счета невозможно и придется платить… из своих собственных денег. Самим и за свой счет финансировать исполнение ГОЗ в расчете на то, что оно сможет компенсировать произведенные таким образом затраты, забрав деньги со своего отдельного счета по полном исполнении заказа.

Видимо, понимая это обстоятельство, разработчики обсуждаемых изменений и дополнений к Закону о государственном оборонном заказе установили некоторые исключения из общего правила, допускающего расходование финансирования, полученного на отдельный счет, только путем перечисления на аналогичный же отдельный счет своего контрагента. Некоторые исключения. Поэтому если вам как юристам придется иметь дело с этим Законом, то вы, пожалуйста, обратите внимание не столько на общие правила по поводу запрещения всего и вся, сколько на исключения из них, довольно многочисленные, кстати. Пожалуйста, смотрите: статьи 8.3 и 8.4. Они определяют режим использования отдельного счета и операции, совершение которых по отдельному счету не допускается. И читайте там не общие правила, а исключения из них. Нельзя делать того, сего, пятого и десятого, «кроме случаев, когда…», «кроме случаев, когда…» и так далее. Вот эти «кроме случаев, когда…», для вас, как для юриста, должны обладать наибольшей значимостью и стать предметом самого пристального внимания. И там еще есть несколько довольно широких статей расходов, вроде, например, уплаты налогов… налоги, конечно, можно уплатить даже с отдельного счета, любые налоги, никаких ограничений типа «налогов по операциям, связанным с исполнением оборонного заказа» здесь не имеется… Дальше: уплата сумм по исполнительным документам, выплата зарплаты, возмещение вреда различного рода инвалидам, увечным и прочим гражданам подобного рода — это все тоже можно платить с отдельного счета. Уплата зарплаты, как я уже сказал, тоже возможна и гоже нет требования о том, чтобы платили зарплату только работникам, задействованным на исполнении только данного конкретного контракта. И так далее.

Вместе с тем есть отсылка в этом Законе к деятельности Центрального банка Российской Федерации — Банка России — который сам непосредственно контролирует эту деятельность, связанную с использованием отдельных счетов. Кстати, эти отдельные счета вы тоже сможете открыть далеко не везде, а только в банках с государственным участием, в первую очередь в «Сбербанке» — куда ж без него, родимого? Так вот: Центральному банку предоставляется возможность утвердить список тех банков, в которых могут быть открыты отдельные счета, а также утвердить те условия и правила, при которых операции по этим самым отдельным счетам подпадают под категорию «подозрительных». И банки получают возможность эти операции блокировать. Исходя из тех критериев, которые введены Центральным банком — есть там несколько, слава богу, не очень много — четыре или пять этих критериев — если сложить их все вместе, то получается примерно так: как минимум 50 процентов тех средств, которые попали к вам на этот отдельный счет, вы точно должны отдать на какой-нибудь отдельный же счет вашего собственного контрагента — отдельный счет для получения средств именно по данному конкретному оборонному контракту. Пятьдесят или более, желательно более. Ну, а в оставшейся части Центральный банк говорит ОК — можно расплатиться по тем разрешенным направлениям, которые указаны в Законе. Если как-то иначе — то ваша операция попадает иод категорию подозрительных, ее блокируют, информацию о попытке совершения таковой предоставляют по цепочке наверх государственному заказчику, а тот, видимо, сразу спускает эту информацию в соответствующие ведомства, после чего к вам приезжает проверка: почему это средства с отдельного счета расходуются не на исполнение оборонного контракта, а… я не знаю, куда. Вот такой любопытный Федеральный закон.

Если сейчас (вопреки буквально всему) все-таки сформируется болеемене работоспособная практика применения этого Закона, то я подозреваю, что можно ожидать появления аналогичных норм и в других Федеральных законах. По сельхозпродукции может быть этого и не произойдет… во всяком случае, если и произойдет, то явно не по всей сельхозпродукции, а только по каким-то ее видам, скорее всего по экспортно-ориентированным, например, по зерну (условно говоря), а вот, скажем, как общее правило, применяемое при закупках в те же самые государственные резервы или в порядке мобилизационных заданий, а то и при любых закупках по 44-му или 223-му федеральным законам — почему бы и нет? Да, конечно, для туалетной бумаги будут сделаны исключения, отдельного счета под туалетную бумагу заставлять открывать не будут, но… направление, куда мы движемся, в общем более-менее становится понятным. Еще немного, и правовое регулирование имущественных отношений частных лиц с государственными и муниципальными образованиями будет изучаться не в гражданском (частном), а административном и бюджетном (публичном) праве. Странно, что народ, подталкивающий наше законодательство к развитию в этом направлении, не понимает, что таким образом он уничтожает последние остатки частной заинтересованности к участию в таких отношениях; боюсь, что через несколько лет Государство Российское просто не сможет подобрать исполнителей для своих оборонных заказов.