Системы регулирования конфликта интересов: критерии сравнения

Системы регулирования конфликта интересов представляют собой как наборы практик и мер регулирования отдельных «чувствительных» к коррупции областей, так и объединенные едиными принципами модели. Поэтому критерии сравнения, способные отразить подобное разнообразие,^[1]

должны включать охват регулирования: количество «чувствительных» областей, в которых существует регулирование конфликта интересов, и группы государственных служащих, включая высших и политических назначенцев, на которых регулирование распространяется.

К наиболее «чувствительным» областям регулирования конфликта интересов относятся:

• — доходы и активы (недвижимость, акции) (assets);
• — обязательства и долги (liabilities and debts);
• — личные связи (personal relationships);
• — семейные отношения (найм родственников, заключение контрактов с родственниками) (family relationships);
• — бизнес-интересы (business interest);
• — внешнее совместительство (external activities and positions);
• — подарки, привилегии и гостеприимство (gifts, benefits and hospitality).

Также ряд стран отдельно регулирует использование служебной информации для личных целей. Иногда этот вид регулирования не отделяется от «личных связей» или «бизнес-интересов» (Бразилия), иногда — выделяется в отдельную категорию регулирования конфликта интересов (Франция).

К группам государственных служащих, конфликт интересов которых регулируется отдельно, относятся:

• — аудиторы (auditors);
• — сотрудники аппарата правительства (ministerial cabinet staff);
• — должностные лица, занимающиеся государственными закупками (procurement officials);
• — судейский корпус (judges);
• — сотрудники налоговых органов (tax officials);
• — работники прокуратуры (prosecutors);
• — служащие, работающие по «эффективным контрактам» (contract managers);
• — сотрудники таможенных органов (customs officers);
• — высшая категория должностей государственной службы (SES или SPS);
• — лица, замещающие должности государственной службы (в терминологии российского законодательства) (Ministers).

К наиболее популярным практикам регулирования выделенных областей потенциального конфликта интересов относятся:

• — декларация интересов (включая финансовые) и (или) конфликта интересов (disclosure policy);
• — мониторинг имущественного положения;
• — регулирование подарков, привилегий и гостеприимства;
• — антикоррупционное законодательство (криминализация коррупции)^[2];
• — регулирование работы, но совместительству;
• — регулирование «вращающихся дверей» (revolving door):
• — регулирование трудоустройства после увольнения (postemployment) и регулирование лоббизма;
• — регулирование найма родственников;
• — использование служебной информации (инсайдерская информация);
• — «вопросы лояльности» — право на забастовку, на критику правительства и государственной политики; на политическую деятельность.

Помимо типичных мер, регулирующих отдельные области конфликта интересов, национальные системы отличаются по составляющим системы НПЛ; по институциональной инфраструктуре, обеспечивающей это регулирование; и, наконец, по механизмам контроля и типу ответственности государственных служащих за конфликт интересов.

Дополнительное чтение Антикоррупционные международные конвенции Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц (OECD «Conventionon Combating Bribeiy of Foreign Public Officials in International Business Transaction») — это стандарты ведения глобального бизнеса, поощрения честной конкуренции и борьба со спросом на коррупцию со стороны физических и юридических лиц. Важнейшие изменения в законодательстве включают в себя:

• 1) обязательную криминализацию в национальном законодательстве четырех коррупционных действий взяткодателей:
  • — криминализация активной (дача, предложение или обещание взятки) и пассивной (получение взятки) коррупции в отношении национальных и иностранных должностных лиц^[3]. Криминализация активной коррупции всегда касается физических и юридических лиц. Для последних криминализация выражается в уголовном наказании лиц, ответственных за дачу взятки (принимавших решение, т. е. высшего менеджмента), и оборотных штрафов для компаний (например, в Бразилии — до 20% годового оборота компании в год дачи взятки, но не более 60 млн реалов (26,9 млн долл.)); арест имущества компании или внесение в черный список на срок до пяти лет с отказом от реализации ранее заключенных государственных контрактов, запретом получения государственных субсидий, запретом аренды государственного имущества. Подобные наказания назначаются за дачу, предложение или обещание взятки; мошенничество (как фальсификацию сведений) в государственных закупках; процедурные нарушения государственных закупок, препятствующие честной конкуренции (такие как сговор поставщиков при подаче заявок в виде, например, подачи заведомо проигрышных заявок с целью предоставления преимущества другому участнику сговора, «фантомные ставки», выкуп ставок, «фантомные аукционы» — все, что входит в понятие «bidrigging»); мошенничество (подачу заведомо ложных сведений, фальсификацию сведений) при заключении договоров с государственными органами; препятствование государственным служащим в осуществлении расследований; финансирование или влияние на других лиц с целью вовлечения в незаконную деятельность в отношении государственных органов и их должностных лиц¹. Причем наказания за коррупционные действия в отношении национальных и иностранных должностных лиц должны быть одного порядка;
  • — растрата (использование служебного положения в незаконных действиях);
  • — отмывание денег;
  • — препятствование отправлению правосудия^[4][5];
• 2) настоятельно рекомендуемая криминализация в национальном законодательстве:
  • — незаконного обогащения (с конфискацией взяток и незаконно нажитого имущества);
  • — злоупотребления влиянием в корыстных целях оказания влияния на ЛПР, с целью приобретения неправомерного преимущества;
  • — коррупционных действий в интересах третьих лиц;
  • — коррупции в частном секторе в виде практик двойного бухгалтерского учета, неофициальных платежей, фальсификации платежных документов, уклонения от уплаты налогов путем уменьшения налогооблагаемой суммы за счет расширения расходов;
  • — внедрение мер по снятию банковской тайны для облегчения расследования коррупционных преступлений;
  • — внедрение мер по содействию экстрадиции подозреваемых в коррупционных преступлениях вне зависимости от наличия в их действиях состава «политических преступлений»^[6];
• 3) международное сотрудничество по борьбе с коррупцией в виде, во-первых, экстрадиции подозреваемых в страну, где ими было совершено коррупционное преступление; во-вторых, взаимную юридическую помощь в расследовании уголовных преступлений (Mutual Legal Assistance in criminal matters, MLA) — фактически, содействие следственным мероприятиям по расследованию фактов коррупции^[7]. Отказ в содействии не может быть мотивирован банковской тайной (Ст. 9. II. З)^[8].

Конвенция ООН против коррупции (UNCAC)^[9] — базовый документ, с самым широким определением понятия «должностное лицо» и списком коррупционных преступлений. Ключевым механизмом реализации является борьба с незаконным обогащением и возвращение активов. Конвенция предусматривает:

• 1) обязательную криминализацию:
  • — активной и пассивной коррупции (включая предложение и обещание взятки) в отношении национальных должностных лиц;
  • — активной и пассивной коррупции в отношении иностранных должностных лиц;
  • — отмывания денег;
  • — растраты, хищения, незаконного присвоения и иного нецелевого использования имущества государственным служащим;
  • — препятствования отправлению правосудия;
  • — коррупционных действий, осуществляемых через посредников;
• 2) настоятельно рекомендуемую криминализацию:
  • — пассивной коррупции в отношении иностранных должностных лиц;
  • — активной и пассивной коррупции в отношении частного сектора;
  • — злоупотребления влиянием в корыстных целях (оказания влияния на ЛПР, с целью получения неправомерного преимущества);
  • — злоупотребления должностными полномочиями;
  • — незаконного обогащения, растраты, подкупа и незаконного присвоения (хищения) собственности в частном секторе;
  • — сокрытия (имущества, полученного за счет коррупции);
  • — вымогательства взятки;
• 3) меры по реализации:
  • — приостановление операций, арест и конфискация имущества («в рамках внутренней правовой системы»), включая имущество третьих лиц (как физических, так и юридических), которым было передано незаконно нажитое имущество;
  • — служебные разоблачения и защита свидетелей и экспертов («в соответствии со своей внутренней правовой системой и в пределах своих возможностей»);
  • — кодексы поведения публичных должностных лиц и публичную отчетность;
  • — обеспечение прозрачности государственных финансов;
  • — компенсация ущерба от коррупционных действий;
  • — международное сотрудничество;
  • — дисквалификация государственного служащего, уличенного в коррупции, а также запрет на занятие государственных должностей и должностей в компаниях, полностью или частично принадлежащих государству (Ст. 30.7)¹.

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (UN Convention Against Transnational Organized Crime) — базовый документ, регулирующий предотвращение, борьбу и расследование преступлений международной организованной преступности. Ключевые области регулирования: отмывание денег, экологические преступления (включая нелегальную добычу полезных ископаемых) и преступления против государственного управления^[10][11].

• [1] Managing Conflict Of Interest In The Public Service: OECD Guidelines and CountryExperiences. Paris: OECD, 2003. P. 63. URL: http://www.oecd.org/gov/ethics/48 994 419.pdf (дата обращения: 28.05.2017).
• [2] 2
• [3] Active and Passive corruption // Anti-corruption Resource Center: [site]. URL: http://www.u4.no/glossary/active-and-passive-bribery/ (дата обращения: 28.05.2017).
• [4] URL: http://www.kroll.com/en-us (дата обращения: 28.05.2017).
• [5] См.: Ehletmann-Cache N. The impact of the OECD anti-bribery convention. 2008. URL: https://www.oecd.Org/mena/coinpetitiveness/41 054 440.pdf (дата обращения: 15.06.2017).
• [6] Ibid. P. 74.
• [7] Ibid.
• [8] Ibid. P. 70.
• [9] Конвенция ООН против коррупции. Принята 31.10.2003 Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН.
• [10] Конвенция ООН против коррупции; Ehlermann-Cache N. The impact of the OECD anti-bribery convention.
• [11] Digest of organized crime cases: United Nations office on drugs and crime. Vienna; N. Y., 2012.