Гарантии и защита прав местного самоуправления

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• • конституционные принципы обеспечения гарантий и защиты прав местного самоуправления, механизмы их реализации;
• • профессиональные компетенции, необходимые для осуществления муниципальной деятельности;

уметь

• • разграничивать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении задач повышения самостоятельности местного самоуправления;
• • анализировать социальные явления и процессы, формы и методы деятельности на федеральном и региональном уровнях, связанные с вопросами гарантий и защиты прав местного самоуправления;

владеть

• правовым инструментарием в сфере обеспечения гарантий и защиты прав местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и неотъемлемым институтом правового государства. Гарантирование местного самоуправления исходя из конституционно-правовых принципов — обязанность государства.

Термин гарантии означает обеспечение осуществления чего-либо, выполнение каких-либо обязательств.

Конституционные гарантии местного самоуправления являются важнейшим и необходимым условием его эффективного осуществления. Статьи 3 и 12 Конституции РФ определяют местное самоуправление в качестве важнейшей основы конституционного строя. Народ осуществляет свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Местное самоуправление осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Местному самоуправлению в Основном законе страны посвящена специальная гл. 8 «Местное самоуправление».

Механизм реализации конституционного права в местном самоуправлении конкретизирован в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Свое дальнейшее развитие механизм получил в Федеральном законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.

Анализ Конституции РФ по вопросам, касающимся организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, участия в его осуществлении населения страны, показывает, что в ней содержится комплекс конкретных прав:

• • на самостоятельное осуществление местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12);
• • невхождение в систему органов государственной власти (ст. 12);
• • осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130);
• • право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);
• • участие в местных референдумах (ч. 2 ст. 130);
• • обращения в органы местного самоуправления (ст. 33);
• • обжалование в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц (ч. 2 ст. 46);
• • использование наряду с государственным языком Российской Федерации в органах местного самоуправления республик в составе Российской Федерации установленных своих государственных языков (ч. 2 ст. 68);
• • самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131);
• • участие граждан в решении вопросов об изменении границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131);
• • самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
• • управление муниципальной собственностью, на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);
• • осуществление охраны общественного порядка и решение иных вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132);
• • осуществление отдельных государственных полномочий, переданных в соответствии с федеральным законом и (или) законом субъекта РФ, с обязательным представлением необходимых для их реализации материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 132);
• • возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 53);
• • обеспечение гарантий, установленных Конституцией РФ, на запрет ограничения прав местного самоуправления (ст. 133);
• • обеспечение судебной защиты местного самоуправления (ст. 133);
• • существование местного самоуправления как института публичной власти и системы органов местного самоуправления, реализующих полномочия, направленные на решение вопросов местного значения.

Гарантии и права осуществления местного самоуправления в Российской Федерации закреплены и в других статьях Конституции:

• • в Российской Федерации признается и защищается наравне с другими муниципальная собственность (ч. 2 ст. 8);
• • земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности (ч. 2 ст. 9);
• • граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);
• • органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство и создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40);
• • органы местного самоуправления поощряют развитие муниципальной системы здравоохранения, медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет местного бюджета (ч. 1 и ч. 2 ст. 41);
• • граждане Российской Федерации могут на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43);
• • установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Гарантии и защита прав местного самоуправления во многом определяются развитием его правовой базы, т. е. системы законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых осуществляется его организация и функционирование.

Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, другие федеральные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы и правовые акты муниципальных образований составляют нормативную правовую базу местного самоуправления. В связи с этим гарантии местного самоуправления как конституционно-правового института можно определить как совокупность норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, других федеральных законов и нормативных правовых актов, законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов и иных нормативных актов муниципальных образований, регулирующих вопросы организации местного самоуправления.

Теперь дадим определение понятия «правовая защита местного самоуправления». Правовая защита местного самоуправления — это совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами средств и способов отстаивания прав и законных интересов граждан и органов местного самоуправления, направленных на восстановление нарушенного права на местное самоуправление и обеспечение его беспрепятственного осуществления.

При определении форм и методов защиты прав местного самоуправление следует исходить из полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. К их числу относятся:

• • определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
• • правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• • нормативное регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий.

Федеральные нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения гарантий и защиты прав местного самоуправления, можно подразделить на несколько групп.

К первой следует отнести прежде всего Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. В числе основных федеральных законов по вопросам местного самоуправления следует назвать:

• • от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• • от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»;
• • от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
• • от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

В следующую группу федеральных законов, имеющих важное значение для местного самоуправления, можно отнести такие федеральные законы, как Гражданский, Жилищный, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ и другие отраслевые федеральные законы.

Еще одна группа связана с вопросами участия России в международной деятельности в сфере местного самоуправления. Здесь прежде всего следует назвать Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

Важное значение в обеспечении гарантий и защиты прав местного самоуправления имеют подзаконные акты, в которых содержатся конкретные механизмы реализации того или иного федерального закона. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся местного самоуправления.

Следует отметить особую роль Конституционного Суда РФ в обеспечении гарантий и защиты прав местного самоуправления особенно в период до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сформулированные в 1996—2002 гг. в ряде постановлений правовые позиции Конституционного Суда РФ запретили субъектам РФ вмешиваться в формирование органов местного самоуправления.

Были ограничены также полномочия законодательных органов субъектов РФ по регулированию организации местного самоуправления, поскольку они вторгались в сферу муниципального нормотворчества, нарушали права муниципальных образований. В целом в это время обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам местного самоуправления составляли почти треть от общего количества вопросов, связанных с организацией и функционированием публичной власти.

Однако многие вопросы компетенции местного самоуправления, которые не были урегулированы федеральным законодательством и которые запрещалось решать региональным законодательством, по-прежнему регулировались циркулярными письмами и иными директивными документами органов исполнительной власти субъектов РФ, т. е. происходила подмена нормативно-правового регулирования местного самоуправления администрированием со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ.

Еще одной причиной подобного положения дел было отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней публичной власти. В результате компетенция органов местного самоуправления была размытой, должным образом не определенной, особенно в части решения социальных задач и прежде всего социальной защиты населения. Подобная практика отрицательно сказывалась на становлении и развитии этого важного социального института и требовала более полной и четкой правовой и законодательной регламентации на федеральном уровне.

На устранение этих проблем был направлен Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он объединил в себе ряд законопроектов («Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления»), которые на протяжении ряда лег рассматривались в Государственной Думе, но так и не были приняты.

Данным Федеральным законом определены правовые меры решения обозначенных выше проблем и ряда других важных задач местного самоуправления. В этих целях со дня официального опубликования Федерального закона до 1 января 2009 г. был установлен переходный период, после чего Федеральный закон вступил в силу в полном объеме с 1 января 2009 г.^[1] За период после вступления Федерального закона в силу часть вопросов уже решена. Прежде всего получила свое разрешения проблема разграничения компетенции различных уровней публичной власти, а также задача упорядочения, унификации межбюджетных отношений. С учетом современных требований реформа системы местного самоуправления продолжается, что позволяет приблизить органы местного самоуправления к населению, к их нуждам и запросам.

Бесспорно, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал реальные правовые условия для эффективного ведения органами местного самоуправления хозяйства на своем уровне, способствовал решению ряда важных и необходимых задач местного самоуправления.

Вместе с тем следует признать, что реформирование местного самоуправления затянулось, появились новые вызовы, требующие новых подходов и форм повышения роли муниципальной власти, гарантий защиты прав местного самоуправления, прав и свобод граждан.

На решение этих задач направлен Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, нормы которого открывают путь к более широкому вовлечению населения в осуществление местного самоуправления посредством создания городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов как внутригородских муниципальных образований.

В этих условиях необходима постоянная забота об обеспечении гарантий и защиты прав местного самоуправления. Деятельность в данной сфере должна осуществляться постоянно и целенаправленно. Действующая система гарантий местного самоуправления носит комплексный характер и включает в себя общие и специальные гарантии.

В качестве общих гарантий местного самоуправления выступают политические, социально-экономические и духовно-нравственные основы конституционного строя.

Охрану и защиту муниципальных образований, их органов, отдельных граждан и населения в целом, проживающего на их территориях, обеспечивают юридические гарантии местного самоуправления, которые можно подразделить:

• • на федеральные гарантии (обеспечиваются Конституцией РФ и федеральным законодательством, Президентом РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, иными федеральными судами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, прокуратурой РФ);
• • региональные гарантии (обеспечиваются в соответствии с федеральным законодательством органами государственной власти субъектов РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, органами прокуратуры);
• • муниципальные гарантии (обеспечиваются нормотворческой деятельностью граждан и органов муниципальных образований, создающих организационно-правовые условия реализации прав граждан на местное самоуправление посредством проведения местных референдумов, муниципальных выборов, сходов, собраний, конференций и других форм);
• • международные гарантии (обеспечиваются Европейским судом по правам человека, Европейской хартией местного самоуправления, Конгрессом местных и региональных властей Европы, Декларацией о принципах местного самоуправления стран — участников СНГ и другими международными документами и организациями).

Гарантии местного самоуправления на практике обеспечиваются как государственными органами и совещательными органами при них, так и объединениями граждан и муниципальных образований.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, действуя в рамках своих предметов ведения и полномочий, обеспечивают государственные гарантии нрав населения на осуществление местного самоуправления. Важную роль в обеспечении гарантий местного самоуправления играют советы по местному самоуправлению, созданные при Президенте РФ, при председателях палат Федерального Собрания РФ.

Развитие институтов гражданского общества, создание различных форм объединений муниципальных образований в стране способствуют формированию состава выборных органов и должностных лиц из числа высококвалифицированных, пользующихся доверием населения специалистов и осуществлению общественного контроля за их деятельностью.

Пристального внимания требуют гарантии местного самоуправления, касающиеся его самостоятельности при решении вопросов местного значения.

В ряде статей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более четко определяется перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении вновь создаваемых муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Закон дает муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения.

Прежде всего, необходимо иметь в виду гарантии, установленные Конституцией РФ и вышеназванным Федеральным законом, о том, что:

• • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
• • население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131);
• • в соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускается иерархическая соподчиненность органов или должностных лиц местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципального образования;
• • участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях, установленных законом (ч. 4 ст. 34);
• • на сегодня не менее важными для местного самоуправления являются гарантии, обеспечивающие его финансово-экономическую самостоятельность. Конституция РФ (ст. 132) гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность при формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, при управлении и распоряжении муниципальной собственностью.

Реформирование местного самоуправления показало, что гарантии его самостоятельности прежде всего зависят:

• • от наличия необходимых материально-финансовых ресурсов;
• • условий, когда материально-финансовые ресурсы соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления;
• • условий, когда в соответствии с федеральным законом и нормативными правовыми актами муниципальных образований, в целях концентрации их сил и материально-финансовых и иных средств образуются муниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации для решения вопросов местного значения.

Право на объединение гарантировано ст. 30 Конституции РФ, Европейской хартией местного самоуправления, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Организация и деятельность общероссийских, региональных и межрегиональных муниципальных образований осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Советы муниципальных образований субъектов РФ образуют Общероссийское объединение муниципальных образований в целях:

• • защиты общих интересов муниципальных образований РФ;
• • представления их интересов в федеральных органах государственной власти;
• • организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями местного самоуправления.

Одними из важных условий усиления гарантий обеспечения самостоятельности местного самоуправлении стали изменения и дополнения, внесенные в ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, определившие возрастающую роль представительного органа муниципального образования в общей структуре органов местного самоуправления. Приведем ч. 4 и 5 данной статьи в новой редакции:

«4. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:

• 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;
• 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
• 5. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:
• 1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа с внутригородским делением;
• 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".

Законом решены и другие важные вопросы:

• • определена допустимая численность депутатов муниципального образования в зависимости от численности населения муниципального образования, в том числе городского округа с внутригородским делением, которая устанавливается уставом каждого муниципального образования, что гарантирует представительный характер муниципальной власти;
• • организационное разделение исполнительных и представительных органов местного самоуправления;
• • установление представительному органу муниципального образования самостоятельного финансирования;
• • запрещение в муниципальных образованиях с численностью населения более 1 тыс. человек совмещения должностей главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования;
• • установление исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;
• • наделение представительного органа муниципального образования правом контроля местной администрации и ее должностных лиц по решению вопросов местного значения;
• • заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
• • принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Следует отметить также, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил (ст. 38), что в муниципальных образованиях наряду с представительным органом, главой муниципального образования, местной администрацией образуются иные органы и вводятся иные должностные лица местного самоуправления. К их числу прежде всего относятся контрольный орган муниципального образования и отраслевые структурные подразделения органа местного самоуправления. Контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие контрольные органы муниципальных образований формируются на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. По требованию контрольного органа муниципального образования органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять в их распоряжение необходимую информацию и документы, но вопросам, относящимся к их компетенции.

Принципиально важно, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены порядок формирования представительного органа муниципального образования и способ замещения должности главы местной администрации.

Таким образом, на основании существующей практики и совершенствования правового обеспечения можно сделать вывод о том, что реализация данных законодательных установлений будет способствовать дальнейшему укреплению представительного органа местного самоуправления как самостоятельного сильного субъекта муниципальной власти, положительно скажется на его нормотворческой и контрольной деятельности.

При решении вопросов организации и осуществления местного самоуправления в системе его гарантий важная роль принадлежит населению муниципального образования. Мнение граждан, выраженное в различных формах, обязательно должно учитываться при решении следующих вопросов:

• • установление структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ);
• • изменение границ муниципального образования, их преобразование или упразднение (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ);
• • принятие органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами государственной власти решений путем опроса населения;
• • выявление мнения населения муниципального образования по актуальным проблемам его жизнедеятельности путем публичных слушаний, сходов граждан, конференций, собраний и других форм прямого волеизъявления.

Гарантия местного самоуправления обеспечивается также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ). Данное конституционное требование конкретизировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором ст. 26.3 Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ дополнена п. 6.1 следующего содержания: «Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается па срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы вступают в силу с начала очередного финансового года».

В соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, касающихся:

• — принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов;
• — установления официальных символов муниципального образования;
• — издания печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иной официальной информации;
• — осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
• — вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Выше сказанное означает, что органы местного самоуправления могут располагать полномочиями в решении вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституцией РФ также закреплено, что их реализация подконтрольна государству.

Глава 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными актами не допускается. Данные полномочия могут устанавливаться как на неограниченный срок, так и на срок, определенный для конкретного вида полномочий. В ст. 20 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен механизм осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Важной составной частью системы гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту (ст. 133). Эта гарантия местного самоуправления обеспечивается конституционным правом исковой защиты:

• • в высших федеральных судах;
• • судах общей юрисдикции РФ;
• • Европейском суде по правам человека;
• • других международных судах и правозащитных организациях.

Обращаться за защитой прав местного самоуправления в судах могут не только муниципальные органы и их должностные лица, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Гарантии и защита прав местного самоуправления обеспечиваются также установленным Конституцией РФ (ст. 133) запретом на ограничение нрав местного самоуправления. Данное конституционное требование получило дальнейшее развитие и конкретизацию в федеральном законодательстве, касающемся регулирования вопросов местного самоуправления. Прежде всего в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что перечень вопросов местного значения может быть изменен только внесением в него дополнений (ст. 18), а также законами субъектов РФ могут быть определены дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Статьей 16.2 установлены вопросы местного значения внутригородского района.

Данным Федеральным законом (ч. 3 ст. 3) в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ определено, что установленные права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как видим, ограничение прав граждан допустимо только в конституционно значимых целях. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Повышению уровня гарантированности местного самоуправления способствует четкое разграничение предметов ведения муниципальных образований различных типов (поселенческих, городских округов, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов). Теперь каждое из них решает свой определенный круг вопросов местного значения, обозначенных в статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, видим, что для каждого типа муниципальных образований определяются те вопросы местного значения, которые на данном уровне могут решаться более эффективно с оптимальным результатом. Решение этих вопросов обязательно для муниципальных органов и должно осуществляться в рамках местных бюджетов. Закон также вносит ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Наделение отдельными государственными полномочиями законом предусматривается, как правило, только органов муниципальных районов и городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов при обязательном обеспечении соответствующими материальными ресурсами и финансовыми средствами. Несоблюдение данного порядка, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа их исполнения.

Принципиально важно, что с учетом условий и возможностей реального решения органами муниципальных образований некоторых вопросов местного значения, относившихся ранее к их компетенции, они переданы органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. Организация профессионального образования из числа вопросов местного значения, решаемых органами муниципальных районов и городских округов, исключена. Обеспечение бесплатного начального, общего, среднего (полного) образования по основным общеобразовательным программам возложено на органы муниципальных образований городских округов и муниципальных районов. Финансовое обеспечение образовательного процесса (прежде всего заработная плата учителей) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательное закрепление возможностей, направленных на расширение самостоятельности при решении вопросов местного значения населением, значительно расширило гарантии местного самоуправления. Это стало возможным благодаря использованию новых форм «прямой муниципальной демократии». Наряду с местным референдумом и выборами проводятся публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проекты устава муниципального образования, местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений и др. Все это положительно сказывается на усилении начал самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, на укреплении связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечении открытости и гласности деятельности органов местного самоуправления.

В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закреплена правовая норма, обязывающая органы местного самоуправления соблюдать Конституцию и федеральные законы. Во исполнение этих требований Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью. Органы местного самоуправления и их должностные лица в соответствии со ст. 70—74 несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Определены основания и порядок наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления перед населением. Граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом, могут отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностях лиц местного самоуправления.

В случае нарушения органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий, установленных решением соответствующего суда, и неустранения их в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного срока, определенного судом, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в месячный срок после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Полномочный орган муниципального образования распускается на основании решения соответствующего суда и внесенного высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проекта закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения упомянутого суда, установившего факт, что избранный в полномочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев не проводил полномочные заседания и не обеспечил проведение заседания по истечении трех месяцев после принятия решения суда, обязавшего устранить данное нарушение. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования обжалуется также в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Жалоба должна быть рассмотрена судом в срок не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 74) наделил высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) правом издавать правовой акт об отрешении от должности глав муниципальных образований и местной администрации в случае:

• • издания указанными должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъектов РФ, уставу муниципального образования, если такие нарушения установлены соответствующим судом и в течение двух месяцев не устранены вышеназванными должностными лицами;
• • совершения указанными должностными лицами местного самоуправления действий, в том числе издания правовых актов ненормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Данное решение может быть в установленные законом сроки обжаловано в судебном порядке.

Расширены полномочия представительного органа муниципального образования в решении кадровых вопросов. Он наделен правом (ст. 74.1) удаления главы муниципального образования в отставку. Данное решение принимается по инициативе не менее 1/3 депутатов муниципального образования от установленной численности или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Основаниями для принятия подобного решения являются:

• • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований;
• • неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
• • неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Обращение об удалении главы муниципального образования в отставку рассматривается представительным органом муниципального образования в течение месяца. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 установленной численности депутатов муниципального образования.

Решение об удалении главы муниципального образования за недолжное обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, может быть принято только с согласия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа государственной власти субъекта РФ).

Правоприменительная практика показывает, что установленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед физическими, юридическими лицами и государством способствует повышению уровня гарантий и защиты права на осуществление местного самоуправления.

Надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, в том числе по вопросам обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления, возложен на органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы (ст. 77).

Законом также установлено, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, могут быть обжалованы в соответствующем суде.

В целях повышения гарантий и защиты прав местного самоуправления в законе нашли отражение особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации. Этому посвящена гл. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормами которой урегулированы особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ — городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в наукоградах, на приграничных территориях, а также на территории инновационного центра «Сколково».

Подобный подход соответствует требованиям ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о необходимости осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях расширения гарантий и повышения уровня защиты прав местного самоуправления в правовой системе РФ должны получить дальнейшее развитие такие механизмы, которые обеспечат:

• • устойчивость и стабильность муниципальной власти путем укрепления ее органов высококвалифицированными кадрами, реализации мер по подготовке, переподготовке и повышению квалификации лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, создание необходимого кадрового резерва, а также исключения избыточного надзора за деятельностью органов местного самоуправления со стороны прокурорских и иных надзорных органов;
• • способность муниципальной власти качественно, своевременно и в полном объеме исполнять свои социальные обязательства;
• • формирование муниципальной власти на основе самостоятельного, осознанного и свободного волеизъявления населения, а также максимально возможного сближения интересов большинства населения и муниципальной власти;
• • создание правовыми средствами условий для наиболее полного осуществления полномочий муниципальных образований в решении вопросов местного значения;
• • гласность действий и решений муниципальной власти, ее реальную подконтрольность населению, недопустимость злоупотребления властью в ущерб населению;
• • совершенствование судебной защиты прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления как части действующей в стране системы средств и органов юридического обеспечения защиты прав на местное самоуправление, направленных на восстановление нарушенных прав и обеспечение их беспрепятственного осуществления;
• • осуществление специализации судей по вопросам муниципального права, а также систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• • создание в судах общей юрисдикции коллегий по государственно-правовым вопросам;
• • ускорение в соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» процесса создания во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов субъектов РФ, призванных разрешать споры о компетенции органов местного самоуправления, а также споры между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ;
• • повышение роли Конституционного и Верховного Судов РФ в механизме защиты права на осуществление местного самоуправления в России.

• [1] Первоначально предполагалось, что Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗвступит в силу с 1 января 2006 г., за исключением положений, для которых гл. 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу (см. Федеральный закон от 12 октября 2005 г.№ 129-ФЗ).