Система органов управления земельным фондом

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • понятие и систему органов управления земельным фондом;
• • принципы разграничения полномочий между различными органами общей и специальной компетенции;
• • основные функции государственного и муниципального управления земельным фондом;

уметь

• • отличать полномочия органов общей и специальной компетенции;
• • высказывать предложения по оптимизации разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в ходе решения учебных задач;

владеть

• • понятийным аппаратом в сфере управления земельным фондом;
• • навыками составления обращений в органы государственной власти и местного самоуправления в целях осуществления и защиты прав граждан.

Понятие и система органов управления земельным фондом

Управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы — биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т. д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают органы публичной власти, а объектом управления является поведение (деятельность) граждан и юридических лиц.

В самом общем виде под управлением земельным фондом понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель. Данное публично-правовое регулирование распространяется на всех граждан и юридических лиц (включая иностранных) вне зависимости от их организационно-правовых форм и видов прав на земельные участки.

Управленческая деятельность в области использования и охраны земель осуществляется исключительно исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер принуждения).

К числу полномочий Российской Федерации в области земельных отношений относится установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства; установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель и т. д.

К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативными правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления (Закон о местном самоуправлении), а также нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т. д.).

При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий муниципальными органами является невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (иногда действуют оба фактора).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. 12, 130), в ней перечислены некоторые из таких вопросов, а также упомянуто о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы в ЗК РФ и других федеральных законах и подзаконных актах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в ст. 1, 2, 7, 8, 13, 23, 31, 33, 72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет полномочия органов местного самоуправления по приобретению земельных участков (ст. 8); Закон о ЛПХ (п. 3 ст. 7) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов; ГрК РФ предусматривает ряд полномочий в сфере территориального планирования (подготовка генеральных планов) и градостроительного зонирования (разработка правил землепользования и застройки), а также по планировке территории муниципального образования.

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения (в отношении земельных правомочий последних действуют законы, принятые самими субъектами РФ — городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом). Применительно к остальным видам муниципальных образований вопросы местного значения для них не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципалитета, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также охране, защите, воспроизводству городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (городского округа); в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. В поселениях и городских округах предусмотрено проведение муниципального земельного контроля по широкому спектру вопросов; в муниципальных районах осуществляется лишь муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.