Подготовка международных конференций и порядок организации их работы

Межправительственные конференции (МПК) нуждаются в тщательном планировании и подготовке. Подготовку МПК можно подразделить на общую и документальную.

Общая подготовка включает обеспечение различного рода помещений, вспомогательных служб и услуг. Объем подготовительных работ колеблется в зависимости от предшествующих переговоров. Некоторые конференции начинают свою работу почти с нуля: на предварительных переговорах либо не было достигнуто никакого прогресса, либо этот прогресс был незначительным (например, III конференция ООН по морскому праву). Другие конференции бывают настолько хорошо подготовлены, что государствам-участникам остается лишь одобрить то, что уже было предварительно согласовано (СБСЕ).

Документальная подготовка имеет важное значение для успеха конференции, она включает тщательную подготовку и своевременное распространение документации конференции. Количество и объем необходимых документов могут быть различными. Однако слишком большое количество документов перед началом конференции может повлечь за собой почти такие же отрицательные последствия, как и полное их отсутствие. «Передокументация» (избыток подготовленных документов) была характерна для периода подготовки и начала III конференции ООН по морскому праву.

Подготовка МПК в широком смысле состоит из двух основных этапов: согласования внешнеполитических позиций и инициирования проведения конференции. Как правило, МПК начинается с определения ее целей и выявления круга заинтересованных в предмете обсуждения государств. Некоторые специалисты предлагают использовать для этого метод согласования внешнеполитических позиций, проводимый различными государствами еще до созыва МПК. Началом этих процессов может послужить одностороннее заявление глав государств или иных официальных лиц, в которых отражена заинтересованность в рассмотрении и разрешении определенных международных вопросов и предложены средства их урегулирования. Затем эти процессы протекают, как правило, в рамках ММПО, многосторонних консультаций или по обычным дипломатическим каналам.

Для созыва МПК необходимо также согласование воли всех заинтересованных в этом государств. Этот процесс протекает либо, но дипломатическим каналам, либо в рамках многосторонних консультаций или в рамках ММПО. В начале этого процесса обычно выдвигается предложение (инициатива) о созыве конференции. Инициатором могут выступать одно государство или группа государств, а также ММПО. В ходе согласования воль относительно созыва МПК определяется круг вопросов, подлежащих рассмотрению на ней.

После предварительного согласования воль относительно состава созываемой конференции государства предварительно решают вопрос о времени и месте ее созыва.

Правила процедуры — это единый внутренне согласованный нормативный акт, имеющий своей задачей регулирование деятельности МПК по достижению целей ее созыва, а также повышения эффективности ее работы. Наиболее стабильной в настоящее время является структура правил процедуры конференций, созываемых ООН, поэтому целесообразно остановиться именно на них. Структура правил процедуры этих конференций состоит чаще всего из 10 глав, которые подразделяются в свою очередь на 61−66 правил. Каждое из этих правил содержит одну или несколько правовых норм.

Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы:

• • общую организацию конференции: 1) состав делегаций и полномочия представителей; 2) создание комитетов; 3) официальные языки; 4) определение вопроса, открытые или закрытые заседания; 5) ведение протоколов; 6) обязанности генерального секретаря и секретариата;
• • общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседания и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих;
• • специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания;
• • методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.

Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регулирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций или представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы; а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы в той или иной степени связаны (или даже подчинены) с нормами (нормам) этих четырех категорий, регулирующих статус трех наиболее важных компонентов конференциальной системы и определяющих механизм ее функционирования в целом (порядок принятия решений по существу).

Правила процедуры МПК имеют такую же юридическую основу, что и нормы, вырабатываемые в ходе ее работы (как правило, принимаются на основе консенсуса). Процедурные нормы имеют обязательную силу с момента их принятия. Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать международным соглашением, заключаемым в упрощенной форме, возможно и признание их в качестве особой разновидности международно-правовых норм — норм международных процедур, вторичных по отношению к нормам международного материального права.

Правила процедуры являются международно-правовыми нормами, так как отвечают всем требованиям понятия нормы международного права. Действительно, если отдельное правило процедуры регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой.

Работа МПК находит свое отражение в двух видах принимаемых актов: актов, содержащих материалы текущей работы конференции, и актов, подводящих итоги ее работы. К первому виду относятся протоколы заседаний, ко второму виду — документы международно-правового характера (договоры, конвенции, декларации и т. д.). Необходимо различать также акты процедурного характера и акты, принимаемые по существу рассматриваемых на конференции вопросов.

Результаты работы успешно завершившейся конференции выражаются в актах с различным правовым значением, имеющих самые различные наименования. Однако общепризнанной классификации таких наименований не существует.

Кроме того, следует иметь в виду и так называемые заключительные акты МПК, включающие в себя все перечисленные виды актов, принимаемых в ходе конференции. Заключительный акт МПК имеет итоговый характер, он содержит всю существенную информацию о ходе и результатах конференции. Видимо, юридическая природа его составных частей не одинакова, часть из них будет иметь нормативный (рекомендательный или обязательный характер), другая часть — информационный, следующая — протокольный и т. д.

Возникает вопрос: имеют ли значение различия в наименованиях актов МПК? Практика показывает, что международное право не содержит норм, предписывающих какую-либо обязательную форму актов МПК. Однако следует отметить, что некоторые наименования в результате длительной практики их употребления стали относительно постоянными для определенных видов актов, принимаемых на МПК. Так, заключительными актами чаще называются документы, в которых излагаются основные характеризующие конференцию факты. Акты МПК, которые нацелены на создание норм международного права, все чаще именуются конвенциями, а те, которые содержат рекомендации государствам или международным организациям, — резолюциями.

В тех случаях, когда цель созыва конференции не достигнута, ее окончание может быть оформлено заключительным коммюнике, которое утверждается всеми участниками конференции и передается для опубликования в прессе, или заключительным актом, или она прекращает свою работу без опубликования каких-либо совместных документов, а государства-участники ограничиваются односторонними заявлениями о причинах ее неудачи.