Оценка эффективности развития туризма в регионе

Совершенствование институциональных основ как необходимое условие повышения эффективности принятия управленческих решений

При оценке эффективности инвестиций в развитие туризма необходимо знать и опираться на нормы и правила, регулирующие туристскую деятельность. Отсутствие или несовершенство таковых не позволяет объективно определить эффективность инвестиций в туризм.

Правовое регулирование в туризме в России является сравнительно небольшой и «молодой» частью системы российского законодательства. Поэтому число «собственно» туристских нормативных правовых актов весьма невелико, и они носят, как правило, общий характер, закладывают основы регулирования отношений в туризме, дают основные определения, направления федерального, регионального и местного регулирования деятельности отдельных элементов туристской инфраструктуры, основные направления развития туризма и т. д. Основным законом, регламентирующим основы законодательства о туризме, является Федеральный закон Российской Федерации от 3 декабря 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, принятыми в последующие годы), на основе которого 50 регионов РФ из 89 приняли свои законы о туризме и туристской деятельности, а также программы развития туризма (имеющие преимущественно рекомендательный характер).

За минувшие годы актуализировались недостатки действующего законодательства в сфере туризма: ряд его положений противоречит Гражданскому кодексу РФ; ущемляет права туристов как потребителей, не обеспечивая их безопасности и безопасности их имущества; приводит к значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах; отсутствуют финансовые гарантии для перевозчиков всех видов, предприятий гостеприимства (гостиниц и питания); не разграничены полномочия федерального центра и регионов в сфере туризма. Кроме того, из сферы правового регулирования «выпали» аттракторы и аттракции, целые виды туризма и области правовых отношений (например, отношения туроператор — гостиница, туроператор — пере;

по возчик, гостиница — предприятия питания, туристская фирма — туристы как потребители услуг, турист — турист, турист — поставщики туристских услуг).

В настоящее время перед многими региональными субъектами права стоит задача совершенствования региональных законов о туризме как основы планирования развития туризма.

Индикатором для государственного регулирования должны служить показатели государственной статистики. Однако действующая система государственной статистики в стране и регионах дает неполную (заниженную) и искаженную информацию, в том числе о вкладе туризма в экономику региона, что не стимулирует законодателей более серьезно подойти к проблемам развития туризма. Иными словами, методы и формы статистического учета в туризме должны быть законодательно утверждены, объективно и адекватно отражать процессы и результаты туристской деятельности, что позволит в конечном итоге определять реальную эффективность инвестиций в развитие туризма как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.

Развитие туризма в регионе требует сотрудничества, координации, взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти с другими субъектами и объектами туризма. Все это еще раз подчеркивает необходимость создания прочной правовой базы, увязывающей в одном правовом поле интересы участников туристской деятельности, не противоречащей федеральным законам, представляющей собой систему, адекватно отражающую пути, методы решения, права и обязанности сторон, а также стимулирующей развитие туризма в регионах. Так, в 2000 г. законодательное собрание Краснодарского края совместно с Законодательным собранием Сочи и с участием Сочинского государственного университета курортного дела и туризма разработали проект закона о свободной экономической зоне на территории курорта Красная поляна, суть которого заключалась в том, что для стимулирования развития российских курортов и туристских центров на туристско-рекреационных территориях должны действовать особые механизмы экономического регулирования, как это практикуется в развитых в туристском отношении странах — Испании, Греции, Турции, получающих от туризма огромные доходы.

В табл. 6.1 представлены выявленные недостатки российских правовых актов по туризму, сгруппированные по основным факторам, требующим, на наш взгляд, обязательного отражения в нормативно-правовых документах.

Таблица б. 7.

Анализ правовых актов, регулирующих туристскую деятельность в России и субъектах Федерации.

Таким образом, анализ законодательных документов, регулирующих сферу туризма в России, позволил сделать некоторые выводы.

• 1. Отсутствует унифицированный подход к законотворчеству в сфере туризма:
  • • в региональных законах встречаются разные трактовки одних и тех же понятий, являющихся важными организационными элементами в туристской деятельности. Региональные законодатели иногда вводят новые понятия в сферу регулирования туризма (например, «инсентив-туризм», «клубный отдых» и др.), которые затрудняют межрепз гиональные туристские связи. Имеют место противоречия между федеральными и региональными законами, регулирующими туристскую деятельность, что связано с недостаточной проработанностью тех нормативных государственных актов, которые разграничивают полномочия в сфере туризма между федеральным уровнем и субъектами федерации;
  • • нормативно-правовое регулирование не представляет собой единой правовой системы, охватывающей основные стороны процесса и отношений, возникающих в сфере туризма (как внутри системы, т. е. между участниками туристской деятельности, так и с внешней средой);
  • • государственная статистика не отражает фактический (весьма значительный) вклад туризма в социально-экономическое развитие регионов. По экспертной оценке существующая статистика отражает не более 10% реального вклада туризма в развитие регионов.
• 2. Содержательная часть региональных законов нуждается в дальнейшем совершенствовании, так как не отвечает перспективным задачам устойчивого развития туризма как важного фактора успешного решения социально-экономических проблем России и субъектов федерации:
  • • имеет место декларативность или нечеткость формулировок ряда положений нормативно-правовых актов (что влечет за собой, необязательность их исполнения);
  • • не раскрывается сущность механизма реализации законодательных норм, в том числе не указаны, как правило, источники и ресурсы реализации региональных законов. Иными словами, часто отсутствует баланс между требованиями нормативно-правовых актов и необходимыми для реализации этих требований ресурсами;
  • • не в полной мере прописана стимулирующая развитие туризма роль региональных законов на основе сочетания интересов (порой не совпадающих) различных субъектов хозяйствования (предприятий туризма), субъектов права (местных и региональных органов власти), туристов, населения региона в условиях развития рыночных отношений в России и процессов глобализации.

Выявленные проблемы фактически определяют направления совершенствования регионального законодательства в сфере туризма. К основным направлениям и положениям совершенствования регионального законотворчества в сфере туризма как основы эффективного развития туризма относятся следующие:

• 1. Усовершенствование на федеральном и региональном уровнях форм, методов, показателей статистического учета и отчетности деятельности предприятий в сфере туризма, которые способны объективно и наиболее полно отражать вклад туризма в развитие региона.
• 2. Унификация региональных правовых норм на основе общего понятийного аппарата и в соответствии с государственными (федеральными) нормативно-правовыми актами с обязательным указанием основных элементов механизма реализации законов и определением необходимых для этих целей ресурсов и их источников.
• 3. Переход от преимущественно административного регулирования сферы туризма к косвенному стимулирующему экономическому (регулированию экономических отношений) на основе сочетания различных целей и интересов участников туристской деятельности, включая органы власти государства и субъектов федерации.
• 4. Расширение сферы правового регулирования туризма. Из правовых актов РФ, регулирующих туризм, «выпадают» такие элементы, как аттракторы и аттракции, индустрия гостеприимства (средства размещения и предприятия питания), связи между ними; ничего не говорится об управленческих структурах. За пределами планирования и управления остались особые условия использования рекреационных земель для целей туризма, правила строительства объектов туристской инфраструктуры, особенности туристской деятельности в охраняемых природных территориях и многие другие вопросы.
• 5. Расширение правового представления о сфере управления туризмом в регионе, об объекте и субъекте.
• 6. Обеспечение устойчивости и долгосрочности действия принятых законов при обязательном контроле их исполнения.
• 7. Унификация законов о туристской деятельности (о сфере туризма) в регионах, причем нормы права не должны быть ни расширены, ни сужены ни региональными, ни местными органами власти. Они могут только предметно определять зону действия закона (например, выбор заказчиков, строительство гостиничного комплекса) на своей территории.
• 8. Принятие в России законов о туризме, которые соответствовали бы мировой практике законотворчества в этой области. Законы о туризме на региональном и национальном уровне имеют свою специфику, однако они должны быть едиными в отношении прав и обязанностей туриста как человека отдыхающего, восстанавливающего и развивающего свои духовные и физические силы, создавая приоритет в первую очередь для туристов, стимулируя отдых.
• 9. Формирование новых дестинаций с развитием массового туризма, следовательно, туризм и туристские отношения на этих географически определенных территориях, иногда охватывающих территории нескольких стран, должны регулироваться международными законами. Сегодня уже имеются позитивные шаги по максимальному сближению законов, правил и административных положений государств — членов Совета Европы (например, Директива Совета Европейского экономического сообщества «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все», Директива Совета Европы в области организации туристской деятельности и др.).