Особенности принятия, пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

В современный период российской истории вопросы правового регулирования порядка и процедуры совершенствования конституционного устройства являются одним из наиболее существенных элементов национального конституционного законодательства, что в полной мере справедливо и для норм, регулирующих конституционно-правовые отношения большинства государств мира.

Базовый, основной акт подобного регулирования — это, безусловно, конституция, которая традиционно считается фундаментом формирования и деятельности государственной власти как таковой, организующей саму себя в определенную систему взаимосвязанных и взаимодействующих органов. Именно поэтому «…основным законом является тот, на основании которого подданные обязаны поддерживать всякую власть… без которой государство не сможет устоять»^[1]. Однако в этом контексте возникает вопрос: насколько конституция сама по себе способна служить опорой и основой государственной власти, внешняя структура и организация которой составляет ее механизм?

Очевидно, что точка опоры самой конституции должна находиться в самой власти, выраженной в виде нормы, которая по существу есть главная организующая, направляющая и регулирующая сила. Г. Кельзен назвал это явление «нормоустанавливающей властью»^[2], т. е. обладающей правом устанавливать конституцию. Традиционно такая норма определяет порядок внесения в конституцию изменений.

Если обратиться к праву скандинавских стран, то подобную норму можно обнаружить сразу. В Норвегии — это § 112 основного закона, уполномочивающий стортинг (парламент) вносить в конституцию изменения, не затрагивающие, однако, ее Духа (конституционная практика этой страны пошла по пути аналогии с внесением обычного законопроекта, что приводит к обилию конституционных предложений в каждую сессию; то же самое касается Дании и Швеции^[3]), в Дании — это § 88 основного закона, устанавливающий право окончательного утверждения, выработанного фолькетингом (парламентом) и правительством проекта за народным референдумом; в Швеции — § 15 гл. 8 «Законы и другие предписания» раздела «Форма правления», уполномочивающий риксдаг (парламент) вносить изменения в конституцию, но по требованию 1/10 его членов может быть обсужден вопрос о выносе проекта конституции на референдум. Для принятия позитивного решения необходимо собрать не менее 1/3 голосов всех членов риксдага.

В КНР на основании 64-й статьи Конституции изменения в нее вносятся по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей и принимаются большинством в 2/3 числа голосов всех депутатов Всекитайского собрания народных представителей^[4], и такие изменения в Конституцию КНР уже вносились четыре раза с момента ее принятия в 1982 г.^[5]

Именно в этой норме (определяющей порядок изменения конституции), благодаря ее действию, получают реальность все остальные нормы конституции, совокупность которых и составляет «материю» конституционно-правового регулирования власти^[6].

В России согласно ст. 134 Конституции РФ предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут вносить Президент РФ, палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов палат Федерального Собрания.

Поправки к конституционным гл. 3—8 принимаются практически в том же порядке, который предусмотрен для федеральных конституционных законов (рис. 3.9). Разница заключается во вступлении их в силу только после одобрения вносимых изменений органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Однако, несмотря на то что возможность, а иногда и необходимость внесения изменений постоянно дискутировалась, Конституция РФ в течение 20 лет оставалась неизменной, корректировки вносились только в ст. 65, перечисляющую названия субъектов РФ, — их количество за эти годы в процессе укрупнения сократилось с 89 до 83, но в 2014 г. опять выросло до 85 после присоединения к Российской Федерации новых субъектов — города федерального значения Севастополя и Республики Крым.

Рис. 3.9. Способы принятия, пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ В ноябре 2008 г. Дмитрий Медведев в своем первом Послании Федеральному Собранию в качестве Президента РФ выступил с инициативой внести некоторые изменения в Конституцию. Позже, выступая в Кремле на научно-практической конференции, посвященной 15-летнему юбилею Конституции РФ, Д. Медведев заявил: «Конституция — фундаментальный документ. Но это не значит, что мы не можем смотреть на Конституцию глазами современных людей — людей, которые живут уже в XXI веке. На мой взгляд, главное достижение последнего времени заключается в том, что любые изменения, будь то изменения в обычное законодательство или изменения в Конституцию, должны приниматься в соответствии с теми правилами, которые мы сами для себя установили…»^[7].

Очевидно, что такое видение распространяется на все предусмотренные в Конституции потенциальные возможности, но летальная регламентация процедуры пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ отсутствует до сих пор.

Для пересмотра положений указанных глав согласно ст. 135 Конституции РФ предусматривается созыв Конституционного Собрания, условием формирования которого является наличие двух факторов: внесение предложения о пересмотре Конституции РФ полномочным органом; а также поддержка такого предложения Советом Федерации и Государственной Думой (3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). Порядок созыва Конституционного Собрания определяется федеральным конституционным законом, а его компетенция закреплена в действующей Конституции РФ, в соответствии с которой Конституционное Собрание правомочно принять одно из трех решений: не согласиться с предложением Федерального Собрания, т.с. подтвердить неизменность Конституции РФ; согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции РФ и принять ее квалифицированным большинством — 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания; или согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции и вынести его на всенародное голосование. При этом решение на референдуме считается принятым, если за новую Конституцию РФ проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины всех зарегистрированных избирателей.

Это, в свою очередь, требует разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», а отсутствие такого закона, регламентирующего деятельность предусмотренного Конституцией РФ органа, через десятилетия после принятия самой Конституции РФ, свидетельствует скорее не о незыблемости конституционных основ, а об определенной декларативности самого Основного Закона, что полностью блокирует предусмотренную возможность его пересмотра. В юридической литературе, как ни странно, вопросам, связанным с Конституционным Собранием, уделяется довольно мало внимания, хотя постоянно говорится о формализме некоторых государственных институтов, особенно в историческом разрезе.

На данном этапе существует несколько концептуальных подходов к процессу формирования и составу Конституционного Собрания. Согласно одному из вариантов в его состав входят Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Правительства РФ, судьи высших судебных органов РФ, представители общероссийских объединений (ассоциаций) профсоюзов.

Другой вариант предусматривает, что Конституционное Собрание будет состоять из 250 членов, избираемых по территориальным округам. В Конституционное Собрание при этом не могут входить Президент РФ, депутаты обеих палат парламента, члены правительства, руководители федеральных органов власти, судьи высших судебных органов РФ и других федеральных судов, либо Конституционное Собрание формируется путем избрания (назначения) Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ, а также Конституционным и Верховным Судами.

Или в его состав включаются все депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, а также члены Правительства РФ, представители высших судебных инстанций, Генеральный прокурор РФ. Этому числу членов Конституционного Собрания должно соответствовать общее число его членов, избираемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в равном количестве от каждого субъекта РФ; либо в состав Конституционного Собрания входят только руководители палат, их комитетов и комиссий Государственной Думы, председатели депутатских объединений в Государственной Думе, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители высших судебных инстанций РФ, Генеральный прокурор РФ, а также равные по численности депутации, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

Еще один вариант предполагал, что состав Конституционного Собрания избирается населением путем прямых выборов по территориальным избирательным округам. Сторонники данного подхода критиковали идею представительного формирования. Во-первых, но их мнению, нарушался обязательный принцип независимости Конституционного Собрания, которое они рассматривали как особый учредительный орган, обладающий особой учредительной властью. Таким образом, выделялась особая власть — власть учредительная, которая должна была стоять выше других властей. Критиковалась теория непосредственного формирования, главным образом, за отсутствие у членов Конституционного Собрания должной профессиональной подготовки для принятия такого важного акта, как Конституция РФ^[6].

В соответствии с одним из обсуждавшийся в Государственной Думе проектов закона о Конституционном Собрании членами Конституционного Собрания являются: Президент РФ, все судьи Конституционного Суда РФ, Председатели Верховного и Высшего Арбитражного Судов^[9]; все члены Совета Федерации, представляющие как одну из палат Федерального Собрания, так и все субъекты России; 100 депутатов Государственной Думы, назначенные палатой в соответствии с политическим и региональным составом депутатского корпуса, в том числе Председатель Государственной Думы; 100 признанных специалистов по вопросам права, назначенных Президентом РФ. Всего в состав Конституционного Собрания в соответствии с этим проектом входят 400 членов. Председателем Конституционного Собрания является Председатель Конституционного Суда РФ. Три заместителя Председателя избираются тайным голосованием Конституционного Собрания, коллегиальным органом, организующим его работу, является Совет, в состав которого входят Председатель и заместители Председателя Конституционного Собрания, Президент РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Верховного Суда РФ. В случае формирования Рабочей палаты Конституционного Собрания сс Председатель входит в состав Совета Конституционного Собрания.

Рабочим органом, непосредственно занимающимся разработкой проекта новой Конституции РФ, согласованием окончательного варианта проекта для вынесения на пленарное заседание Конституционного Собрания, является Рабочая палата. Она формируется в случае принятия решения о доработке или разработке проекта новой Конституции РФ. Рабочая палата избирает председателя и заместителей председателя палаты, утверждает регламент своей работы. Число членов Рабочей палаты определяется в количестве 90 человек^[10].

Избранный состав Конституционного Собрания правомочен принять новую Конституцию РФ в течение одного года, после чего полномочия этого органа прекращаются.

Существовала и теория, согласно которой предполагалось предусмотреть два варианта формирования Конституционного Собрания в зависимости от того, как должна быть принята Конституция РФ. Если Конституция РФ будет приниматься на референдуме, то Конституционное Собрание может быть сформировано, но назначению, если будет приниматься самим Конституционным Собранием, то оно должно формироваться непосредственно.

Любой из перечисленных подходов при детальном рассмотрении имеет свои положительные и отрицательные стороны, хотя все они страдают общим недостатком, — существованием на уровне проектов или же, вообще, юридических концепций^[11].

Резюмируя вышеизложенное, можно привести слова из интервью судьи Конституционного Суда РФ Г. Гаджиева «Российской газете»: «Да, жизнь постоянно меняется. И если проявлять непреклонность, настаивая на неизменности текста, на приоритете буквального толкования, то может случиться так, что Конституция превратится в ветхий юридический завет. Но это только Сцилла. Есть еще и Харибда. Толкование Конституции может принести конституционный текст в жертву постоянно меняющейся действительности, и тогда окажется, что Конституция утратила столь необходимую для нее принципиальность („жесткость“), обязательность и зеркальность. И это тоже реальная опасность»^[12].

Очевидно, что возможный пересмотр Конституции РФ является все же вопросом будущего, и тем не менее вопросы, регламентируемые самой Конституцией России, должны быть законодательно урегулированы тем или иным способом в любом случае.

• [1] Гоббс Т. Левиафан. М., 2001. С. 198.
• [2] Кельзен Г. Чистое учение о праве. Выи. 1—2. М., 1987. С. 74.
• [3] Исаев М. Л. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. М.: Издательский дом «Городец» «, 2004. С. 148.
• [4] Современное законодательство Китайской Народной Республики: сборник нормативных актов / под рсд. Л. М. Гудошникова. М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. С. 39.
• [5] В 1988, 1993, 1999 и 2004 гг.
• [6] Горохова С. С. Вопросы законодательного регулирования процедуры внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и ее пересмотра // European Applied Sciences. 2013. № 1. С. 209—211.
• [7] Конституция в современном прочтении// и И Ь: rg.ru/2009/01/21/ konstitucia-popravki.html
• [8] Горохова С. С. Вопросы законодательного регулирования процедуры внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и ее пересмотра // European Applied Sciences. 2013. № 1. С. 209—211.
• [9] В связи с объединением Верховного и Высшего Арбитражного Суда положение утратило свою актуальность.
• [10] Пояснительная записка «К проекту Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации»» //Документ опубликован не был.
• [11] Горохова С. С. Актуальные вопросы законодательного регулирования процедуры внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и ее пересмотра // Казанская наука, 2011. № 1.
• [12] В воскресенье отмечаем день Конституции // Российская газета. 2010. № 5359 (280). 10 дек.