Административное право и законность в управлении

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• • понятие и виды государственного контроля;
• • понятие и виды государственного надзора;

уметь

• • находить нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления надзорной и контрольной деятельности органов исполнительной власти;
• • анализировать и идентифицировать правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления государственного контроля и надзора;

владеть

• • навыками системного анализа норм, определяющих порядок осуществления государственного контроля и надзора;
• • навыками поиска информации, необходимой для анализа контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Государственный контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении

Государственный контроль и надзор обеспечивают законность в сфере государственного управления. Под законностью в государственном управлении понимается строгое и неуклонное соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов органами исполнительной власти.

Важно запомнить!

В теории административного права под государственным контролем понимается деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. Он включает в себя: деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц в пределах установленной компетенции; наблюдение за функционированием подконтрольного объекта; получение необходимой информации о соблюдении законности в подконтрольном объекте; принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению их вредных последствий; применение мер юридической ответственности.

В зависимости от объема и содержания выделяют: а) общий контроль (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта); б) специальный контроль (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности).

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм различают: а) внешний контроль (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу);

б) внутренний контроль (осуществляется в пределах системы конкретного органа исполнительной власти или иного органа).

В зависимости от временного режима осуществления контрольной деятельности различают: а) постоянный (систематический); б) временный (периодический) контроль.

В зависимости от субъекта контрольной деятельности выделяют:

• а) контроль Президента РФ; б) контроль законодательных органов;
• в) контроль органов исполнительной власти; г) судебный контроль.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным (через Администрацию Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ; его полномочных представителей в федеральных округах и др.).

Президент РФ обладает следующими контрольными полномочиями: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; назначает и освобождает высшее командование ВС РФ; является Верховным Главнокомандующим ВС РФ: может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам; вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом и др.

Органами законодательной (представительной) власти, осуществляющими контроль в сфере государственного управления, являются: Федеральное собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума); органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ; Счетная палата РФ.

Контрольные полномочия Совета Федерации реализуются: при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения; решении вопроса о возможности использования ВС РФ за пределами территории РФ; решении вопроса об отрешении Президента РФ от должности; назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначении на должно ность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы реализуются: при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решении вопроса о доверии Правительству РФ; при назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; при назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; при объявлении амнистии; при выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; при выражении недоверия Правительству РФ.

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. Государственный аудит включает три типа государственного финансового контроля, а именно: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит^[1]. Данные элементы государственного аудита, внедренные Счетной палатой РФ на практике, закреплены в новом Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Закон регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее — федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах ее компетенции, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

• 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;
• 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ;
• 4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса;
• 5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;
• 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета;
• 7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годовых отчетов об их исполнении;
• 8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях;
• 9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

В зависимости от компетенции органа исполнительной власти, осуществляющего контроль, можно выделить следующие его виды:

• 1) общий контроль; 2) межотраслевой контроль (надведомственный);
• 3) отраслевой (внутриведомственный).

К органам исполнительной власти, осуществляющим общий контроль, относятся Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ. Эти органы осуществляют контроль за соблюдением Конституции РФ и законодательства РФ, заслушивают доклады и отчеты представителей подконтрольных объектов о состоянии и результатах работы, разрешает споры между ними и др.

Надведомственный (межотраслевой) контроль осуществляется в отношении органов, которые ведомственно не подчинены контролирующему органу, в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к разным отраслям управления (соблюдения налогового, таможенного законодательства и т. п.). К органам межотраслевого контроля относятся федеральные службы и федеральные министерства (МЧС России) в пределах установленной для них компетенции.

Ведомственный контроль осуществляется в отношении органов, находящихся в непосредственном подчинении контролирующему органу. Такой контроль осуществляют все федеральные министерства и федеральные службы.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В названном Законе дано общее определения государственного контроля (надзора). Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Государственный контроль (надзор) делится на два вида: федеральный и региональный. Федеральный государственный контроль (надзор) — это деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории России. Региональный государственный контроль (надзор) — это деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

Проблемы терминологии

Законодатель признает субъектом контрольной деятельности только органы исполнительной власти, не дает определения понятий «контроль» и «надзор», не указывает различия между ними. Хотя, например, понятие «финансовый контроль» является устоявшимся понятием и часто употребляется в нормативных правовых актах. Так, в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату РФ, Банк России, ФНС России, ФТС России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Однако в ряде нормативных правовых актов, определяющих функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, наряду с термином «контроль» часто применяется и термин «надзор», не понятно почему.

Например, установлено, что ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. На Банк России также возложено осуществление: надзора за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и некредитных финансовых организаций; контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах.

Применительно к деятельности прокуроров употребляется устоявшееся понятие «прокурорский надзор».

Принято считать контроль базовым, а значит, и более широким понятием, чем надзор.

Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления — деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти их должностных лиц, по привлечению виновных к ответственности. Он осуществляется: при рассмотрении жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; рассмотрении дел об административных правонарушениях; проверке законности правовых актов управления; рассмотрении уголовных дел и др.

• [1] См.: Рябова Е. В. Парламентский финансовый контроль как необходимый элементпрограммно-целевого бюджетирования: некоторые вопросы правового обеспечения //Российская юстиция. 2013. № 6. С. 5—7; Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7.С. 15—17.