Структура нормативных правовых актов

Структура нормативного акта — это его строение, обусловленное внутренним особенным содержанием, поэтому единой формулы, пригодной для всех видов актов, не существует. Тем не менее есть определенные общие положения и правила, которыми оперирует юридическая техника.

Если говорить о крупных и сложных по содержанию нормативных актах, отражающих структуру отрасли права, то перечень структурных единиц таких актов будет довольно значительным. В небольших по объему и более простых по содержанию документах необходимости использовать все структурные возможности для дифференциации нормативного материала, как правило, не возникает.

Наиболее полный перечень возможных единиц организации структуры текста нормативных актов представлен на рис. 2.6. Рассмотрим их по порядку.

Рис. 2.6. Структура нормативного правового акта Внешние формальные реквизиты закона — это элементы правового акта, не входящие в его содержательную часть и не содержащие регулятивных положений, предназначенные для отражения юридических свойств и идентификации правового акта. Согласно правилам юридической техники реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта, связанные с его статусом и принятием.

К основным формальным реквизитам актов, принимаемым нормотворческими органами, относят:

• — наименование вида акта;
• — должность и фамилия лица, официально уполномоченного подписывать соответствующий акт, место и дата его принятия и утверждения;
• — наименование соответствующего государства или государственного образования (Российская Федерация, республика, область, край и другие виды субъектов), его герб;
• — порядковый номер издания (как правило, возобновляется каждый год с цифры 1, в отношении федеральных законов с добавлением аббревиатуры «ФЗ», «ФКЗ»);
• — заголовок закона (обозначает предмет регулирования акта).

Основное идентифицирующее значение для правового акта имеют: заголовок, дата принятия и номер акта. Например, вид правового акта позволяет судить о юридической силе акта, а дата принятия дает возможность установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида.

Заголовок — это наименование нормативного акта. Не стоит думать, что заголовок — простой реквизит акта, относящийся только к его внешней форме. Заглавие нормативного правового акта выполняет более важную роль, олицетворяя собой одно из наиболее наглядных средств выражения смысла конкретной группы юридических норм, поэтому его необходимо относить одновременно к внешней и внутренней форме нормативного акта.

Известны различные подходы к формулированию заголовков — по органам, их издавшим (магистраты в Риме), по именам создателей этих законов (законы Хаммурани, Драконта и др.). В США законы иногда называют, но имени лиц, инициировавших рассмотрение проекта закона (закон Шермана, Робинсона—Патмана, Т афта—Хартл и).

Имелась такая практика и в истории России (Правда Ярославичей, Уложение царя Алексея Михайловича, судебник Ивана III и др.), однако чаще всего (а в современной России исключительно) заголовки отражают предмет регулирования акта, его содержание, что наиболее удобно при использовании акта, его поиске, ссылках на него.

Заголовок должен верно, точно и четко отражать предмет акта (т.е. те общественные отношения, которые он регулирует) с тем расчетом, чтобы правоприменители и другие заинтересованные лица могли по названию акта определить его основное содержание, быстро отыскать.

Необходимое требование к заголовку — его краткость и смысловая емкость. Большинство законов данное требование соблюдают: «О несостоятельности (банкротстве)», «О ветеранах», «Об акционерных обществах», «О погребении и похоронном деле». Неудачный пример: «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» .

Неплохо ввести в практику возможность снабжения законов краткими подзаголовками, если краткое основное наименование невозможно.

Основные требования к заголовку нормативного акта выглядят следующим образом:

• — точность — он должен определенно отражать содержание закона (например, «О политических партиях»);
• — краткость — заголовок в концентрированной форме должен передавать суть содержания нормативного акта. Примером нарушения этого важнейшего правила может служить Указ Банка России от 31.03.2014 № 3220-У «О порядке представления банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами на основании требования Банка России, направляемого в соответствии с частью 3 статьи 48 Федерального закона „О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации“, и порядке признания утратившей силу лицензии Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, или лицензии Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, или генеральной лицензии». Очевидно, что такое название крайне сложно употреблять в правоприменении и тем более в устном общении;
• — оптимальная обобщенность содержания нормативного акта — здесь важно избежать ситуации, когда в погоне за краткостью заголовка не раскрывается смысл нормативного акта. Односложные заголовки часто настолько малоинформативпы, что не ориентируют правоприменителей и иных пользователей нормативного акта относительно содержания правового акта, поскольку не раскрывают его внутренней сути. В этом плане достаточно показателен пример Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», заголовок которого имеет настолько общий характер, что делает довольно сложным понимание того, что именно он регулирует;
• — емкость — это требование касается нормативных правовых актов, в первую очередь, законов, содержание которых настолько многопланово, что каждая часть такого акта вполне может претендовать па определенную содержательную автономность, однако в целях облегчения участи правоприменителей все же лучше создать единый нормативный акт под общим заголовком. Примером удачного соблюдения требования емкости заголовка может служить заголовок Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи». Речь в данном законе идет о создании условий для оказания услуг связи на всей территории России, для обеспечения потребностей в связи для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, содействии внедрению перспективных технологий и стандартов, защите интересов пользователей услугами связи

и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов, обеспечении эффективной и добросовестной конкуренции па рынке услуг связи, создании условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечении се интеграции с международными сетями связи и централизованного управления российскими радиочастотными ресурсами, в том числе орбитально-частотным, и ресурсом нумерации. Как видим, вопрос о связи регулируется комплексно и поэтому дан краткий, но содержательно ясный заголовок;

— формализованность — заголовок следует излагать официальным стилем — строго, четко и нейтрально, без попыток придать ему излишнюю оригинальность, сдержанным и даже холодным с эмоциональной точки зрения.

Нормативные правовые акты допустимо именовать как полным наименованием, так и в некоторых случаях кратким наименованием или же аббревиатурно.

Полное наименование — это официальное наименование, призванное в сжатой форме передавать содержание нормативного документа, обозначая предмет регулирования, что позволяет идентифицировать нормативный акт, выделить его из других актов, делать на него ссылки, в которых приводится именно полное наименование нормативного акта.

В полное наименование не желательно включать пояснения по предмету регулирования, например, ключевые понятия, относящиеся к содержанию, заключенные в скобки, поскольку такие дополнения усложняют оформление ссылок.

Сокращенное наименование акта рекомендуется использовать в целях облегчения его цитирования в других документах юридического характера. Краткое наименование формулируется, как правило, при помощи наиболее важных (ключевых) и информативных элементов полного заголовка. Например, Федеральный закон от 14.06.2012 № 67-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном», в кратком варианте может выглядеть как Закон об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика пассажиров метрополитеном.

Ключевые понятия, образующие краткое наименование, обычно выбираются из полного названия, например, Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обычно называют Законом об охоте.

Цель формулирования кратких наименований состоит в том, чтобы дать сжатое, точное и удобное в применении название нормативного акта.

Оглавление. В практике ряда других государств используется такой прием юридической техники, как снабжение нормативного акта (чаще закона) оглавлением, которое, формулируя все рубрики, является его официальным атрибутом. Такой прием целесообразно использовать и в нашей юридической практике применительно к большим по объему актам.

Преамбула (введение) — самостоятельная органическая часть нормативного акта, служащая важным дополнением к его основной, нормативной части, не разделена на отдельные статьи и, определяя цели и задачи издания акта, объединяет все его предписания единой идеей, общей политико-правовой основой, целевой направленностью.

Особенно важны преамбулы в актах, непосредственно обращенных к гражданам, общественным объединениям, широкому кругу предприятий и организаций.

В преамбулах не должны помещаться самостоятельные нормативные предписания. Не должно быть там и общих требований о совершенствовании работы, усилении требовательности к исполнителям, повышении ответственности за выполнение намеченных актом мер. Нецелесообразно также упоминать другие акты, подлежащие отмене или изменению в связи с изданием данного акта.

Нормативно регулирующий характер преамбул проявляется в том, что их положения являются мерилом толкования и применения соответствующих актов в целом и отдельных их предписаний. Большое значение имеют преамбулы и при решении дел на основе аналогии права.

Общие положения. При подготовке нормативного акта субъект нормотворчества всегда стремится к тому, чтобы наиболее общие принципиальные моменты регулирования, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам и аспектам рассматриваемого вопроса, поместить в начале акта. Так формируется первая его часть, которая чаще всего называется «общие положения», «основные принципы», «общие предписания» и другие варианты того же смысла. Во многих кодификационных актах она в соответствии с российской правотворческой традицией называется «общая часть». При многозвенной структуре акта общие положения могут включаться в каждую его крупную рубрику.

Общие положения закона, как правило, содержат основные термины и понятия, а также нормы, регулирующие:

• • сферу действия закона или предмет регулирования;
• • цели и сферу применения закона;
• • принципы или основные начала;
• • законодательство Российской Федерации по рассматриваемому вопросу;
• • полномочия федеральных органов государственной власти (иных органов и лиц);
• • действие во времени, в пространстве и по кругу лиц и др.

Рубрикация нормативного акта. Нормативный акт обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и более мелкие структурные единицы.

Порядок внутренней рубрикации опирается на материальные основания — т. е. деление регулируемых посредством правовых норм общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания. Кроме того, выбранная рубрикация должна соответствовать внутренней структуре соответствующей отрасли (подотрасли, институту) законодательства.

Так, например, в гражданском праве и Гражданском кодексе РФ на статус подотрасли претендуют договорное право, обязательства из причинения вреда, наследственное право, международное частное право, право интеллектуальной собственности.

В зарубежной практике правотворчества в качестве применяемых рубрик имеют место параграфы, главы, разделы, титулы, книги, причем для актов, значительных по объему, используется двухуровневое и даже трехуровневое разделение, например, деление акта на части (титулы, книги), которые распадаются на разделы, в свою очередь поделенные на главы (параграфы).

Практика российского правотворчества в сфере использования рубрик при создании нормативного акта не устоялась, не унифицирована, и во многом противоречива.

Наиболее часто принимаемые акты при одноступенчатой их структуре делятся на главы, но есть также законы, подразделяющиеся на разделы (Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»).

Подразделения некоторых законов не включают наименований «глава», «раздел», а снабжены лишь заголовками и римскими цифрами (Закон РФ от 18.10.1991 № 1761−1 «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Нормативные акты (как правило, большие по объему) обычно делятся на разделы, а разделы в свою очередь на главы (например, Семейный кодекс РФ, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.).

Встречается тройная и более рубрикация. Так, Уголовный кодекс РФ содержит тройные рубрики — общая и особенная части, разделы, главы, причем некоторые разделы состоят из одной главы, которая озаглавлена так же, как и соответствующий раздел.

Гражданский кодекс РФ имеет еще более сложную структуру. В нем имеются части, разделы, подразделы, главы, параграфы. Параграфы названий не имеют, а только нумеруются, причем некоторые параграфы делятся на подразделения, которые и нумеруются и имеют заголовки (кроме самых мелких).

Для упорядочения и унификации употребления рубрикации нормативных актов полезно было бы ввести следующие основные подразделения по восходящим ступеням (рис. 2.7).

Рис. 2.7. Пример рубрикации нормативного акта Причем следующую ступень деления в тексте правового акта можно употреблять лишь тогда, когда использована предыдущая. В частности, лучше не употреблять рубрику «раздел», если в акте нет глав, если же в нем нет ни глав, ни объединяющих их разделов, то нет смысла использовать рубрику «часть» .

При наличии рубрикации в акте, необходимо формулировать заголовки соответствующих глав, разделов, частей. К ним предъявляются те же требования, что и к заголовку всего акта.

Все рубрики должны нумероваться, причем цифровые обозначения каждой ступени рубрикации должны различаться (например, часть может нумероваться римскими цифрами, раздел — арабскими, набранными жирным курсивом, глава — арабскими, набранными полужирным курсивом).

Статья — основная структурная единица закона, поскольку в отечественном правотворчестве отсутствует практика оформления законодательного акта сплошным текстом. Особое положение закона в системе права, в том числе определяет и то обстоятельство, что он делится на статьи, в то время как другие нормативные акты — на пункты и подпункты.

Заголовки статей, безусловно, улучшают структуру закона, оптимизируют процесс поиска необходимых норм, их толкование и сопоставление друг с другом.

Кроме того, необходимость озаглавить статью дисциплинирует составителя проекта, вынуждая его, в первую очередь для собственного удобства, включать внес нормативные предписания только по одному вопросу, четко и логично их располагать. Отсутствие заголовков в статьях нормативных актов — значительный недостаток правотворческой техники.

Каждая статья должна представлять собой нечто внутренне цельное и выражать законченную мысль в ее полном объеме.

Искусственное уменьшение числа статей за счет объединения разнородных норм в одном месте создает неоправданную громоздкость, трудности применения и толкования.

Размещение более одной нормы (предписания) в одной статье допустимо в том случае, когда все они при тесной логической взаимосвязи дополняют и обусловливают друг друга, идут от общего к частному, или же, когда последующие положения уточняют и развивают предыдущие.

Неудачно, когда непосредственно в статьях акта законодатель формулирует политические или идеологические призывы, выражает свои пожелания, указывает собственные мотивы и цели принятия тех или иных норм, отмечает неудовлетворительное положение дел по тому или иному вопросу, приводит примеры неправильной практики право применения, вдастся в объяснение причин.

Изложение статьи, содержащей несколько норм, сплошным текстом нецелесообразно. Обычно каждая норма, которая будет применяться отдельно и независимо от других, составляет абзац статьи.

В правотворчестве и право применении часто возникает необходимость сослаться на тот или иной абзац (часть) статьи. Это сделать значительно легче, если части пронумерованы. Поэтому желательно в случаях, когда в статье закона отдельные абзацы представляют собой самостоятельные нормы, производить официальное разделение на части путем нумерации абзацев арабскими цифрами.

Нумерация статей и других рубрик нормативного правового акта, как правило, бывает сквозной по всему тексту. Недопустимо отдельно нумеровать статьи каждого раздела (главы) акта, причем арабские цифры для нумерации более удобны, чем римские. Нецелесообразна и отдельная нумерация глав каждого раздела.

Различные включенные в структуру конкретного нормативного акта рубрики (главы, разделы, части) желательно нумеровать различными символами (например, арабскими и римскими цифрами, буквами).

Насущная необходимость дальнейшего упорядочения и унификации формы юридических актов, автоматизации их учета и поиска требуют перехода в будущем на единую нумерацию всех рубрик и частей закона, основанную на десятичной системе записи, которая будет способна охватить все уровни структуры акта. При таком подходе каждая статья и даже отдельные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр, которые отразят номера соответствующего раздела, его глав и параграфов (например, 4.2, 1.6.7, и т. д.).

Отдельным структурным элементом статьи (пункта) может быть примечание к ней, в Уголовном кодексе РФ их более 20, причем некоторые статьи имеют несколько примечаний (в ст. 20, например, их три). Примечания, в целом, способствуют тому, что нормативные акты становятся более удобными для пользования, тем не менее злоупотреблять ими не следует.

Заключительные и переходные положения (раздел (отдельная статья)) помещаются в конце акта и чаще всего включают:

• — срок вступления в силу закона и отдельных его частей (глав, статей и др.);
• — обратную силу закона в целом или отдельных его норм (если такое предусмотрено);
• — способы завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с нормами нового закона разрешенных судами или другими государственными органами дел;
• — предписания о внесении изменений и дополнений в действующие акты, о признании утратившими силу тех актов, которые противоречат новому регулированию;
• — о сохранении или, наоборот, ликвидации органов, должностей, существовавших до вступления в силу закона;
• — какие акты должны быть подготовлены и приняты для обеспечения реализации вновь принятого закона, поручение (предложение) другим органам привести в соответствие с новым актом свои действующие акты.

Если заключительных и переходных положений накапливается много (это обычно имеет место при принятии большого закона кодификационного характера), то принимается специальный закон (постановление) о введении в действие такого закона или же отдельный закон о внесении изменений и дополнений в действующие акты.

Отметим, что всякий раз, когда принимается такой закон, в нем нужно предусматривать необходимые конкретные изменения и дополнения к ранее изданным актам, а те из них, которые полностью или частично утратили свое значение, официально признавать утратившими силу.

При этом все изменения и дополнения должны носить официальный характер и быть привязаны к конкретным частям ранее изданных актов. Это означает, что нужно четко указывать, в какую статью, часть или абзац вносятся изменения и дополнения, какой акт дополняется новыми рубриками, какие акты или их части официально признаются утратившими силу. Не стоит употреблять в заключительных и переходных положениях, как и в отдельном акте, формулировки типа: «впредь до приведения законодательства в соответствие с новым актом действующие нормативные положения применяются в части, не противоречащей ему»; «после введения в действие настоящего Устава нормативные правовые акты края должны быть приведены в соответствие с ним»; «все акты, изданные ранее и противоречащие настоящему закону, считаются утратившими силу» .

Более целесообразно сразу же вносить необходимые официальные изменения и дополнения в ранее изданные акты, а тс из них (или их части), которые противоречат новому акту, — официально признавать утратившими силу с конкретным «поименным» перечислением.

В конце проекта должны быть перечислены в хронологическом порядке ранее принятые акты или отдельные их части, подлежащие признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта.

Изменения, вносимые в действующие акты, следует оформлять в виде новой редакции изменяемых статей.

Если необходимо заменить отдельные слова или определенные части предложений, правильно будет использовать формулу: «слово (выражение)… заменить словом (выражением)…» .

В случае потребности изменить какое-либо предложение или всю статью (ее часть) такое изменение оформляется в следующем виде: «статью… (часть… статьи…) изложить в следующей редакции…» .

Если в течение ряда лет в законе накопилось множество изменений и дополнений, либо они нарушают его общую логическую связанность, целесообразно его официальное издание в новой редакции с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений.

Приложение — не обязательная структурная единица нормативного акта, содержащая, как правило, графический материал — формулы, таблицы, схемы, иллюстрирующие нормативные предписания и облегчающие их понимание. Они в структуре акта следуют за заключительными положениями. Если в тексте акта идет прямое указание на использование того или иного приложения, оно официально считается частью этого акта. Такой правотворческий прием желательно использовать как можно чаще.

Очевидно, что работа над созданием структуры нормативного акта — дело крайне сложное, требующее четкого знания приемов правоустановительной техники, касающихся оформления текста нормативного акта. Помимо этого, большую роль здесь играет практический опыт подобной работы, который, к сожалению, приходит только с годами.