Административно-правовые формы деятельности публичной администрации

После изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие и характерные признаки административно-правовой формы деятельности публичной администрации;
• • классификацию административно-правовых форм деятельности публичной администрации на отдельные виды;
• • определение, признаки и виды административно-правовых актов публичной администрации;

уметь

• • из анализа нормативных правовых актов выделять отдельные виды административно-правовых форм деятельности публичной администрации;
• • соотносить понятия «административно-правовая форма», «административно-правовые методы» и «административно-правовые функции» применительно к деятельности публичной администрации;
• • выделять из множества правовых актов, издаваемых в Российской Федерации, административно-правовые акты публичной администрации;

владеть

• • навыками анализа и толкования федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих разнообразные административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• • навыками составления нормативных и индивидуальных административно-правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Понятие и классификация административно-правовых форм деятельности публичной администрации

В общем смысле такое понятие, как «форма», означает: 1) способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением; 2) внешнее очертание, наружный вид предмета^[1].

В административно-правовой литературе это понятие чаще всего связывают с определенной управленческой деятельностью органов государственной власти. С этой точки зрения для характеристики форм управленческой деятельности используются разнообразные термины: «формы управленческой деятельности»^[2], «формы государственноуправленческой деятельности, или, иначе, формы реализации исполнительной власти»^[3], «формы деятельности государственной администрации»^[4], «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти»^[5].

При избранном подходе под формой управленческой деятельности понимают «внешние постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности»^[6], «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления в целях и в процессе исполнительной и распорядительной деятельности»^[7], «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия»^[8], «внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности»^[9].

На основании сформулированных подходов к пониманию форм управленческой деятельности в административно-правовой литературе проводится их классификация на отдельные виды и подвиды.

Общепризнанной является классификация форм управленческой деятельности в зависимости от правовых последствий. По данному критерию формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и неправовые (организационные)^[10].

В обобщенном виде среди правовых форм управленческой деятельности выделяются: принятие административноправовых актов (решений), заключение административных договоров, совершение иных юридически значимых действий^[11].

Не подвергая сомнению используемые административноправовой наукой понятия и классификации форм управленческой деятельности, следует согласиться с мнением Ю. Н. Старилова о том, что «при отсутствии специального административно-правового (в том числе и административно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной»^[12].

Учитывая, что механизм административно-правового регулирования приводится в действие главным образом благодаря усилиям публичной администрации (административно-публичными органами), остановимся на административно-правовых формах деятельности данных органов.

На наш взгляд, такая категория, как «административноправовая форма деятельности публичной администрации», с одной стороны, представляет собой определенный вариант активного поведения органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц данных органов, но применению административно-правовых мер (внешне выраженного для иных субъектов административного права одного или множества действий). С другой стороны, административно-правовая форма деятельности публичной администрации представляет собой вариант пассивного поведения (бездействия) органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц данных органов, определенного законодательными запретами.

Говоря иначе, под административно-правовой формой деятельности публичной администрации следует понимать внешне выраженные действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов по применению нормативно зафиксированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения (соблюдения, исполнения, использования) физическими лицами и организациями, иными органами публичной власти, их должностными лицами общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. В установленных случаях административно-правовой формой деятельности публичной администрации будет воздержание административно-публичного органа от активных действий в соответствии с установленными запретами, предусмотренными федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание административно-правовых форм деятельности публичной администрации определяются из соотношения частных административных прав и законных интересов с публичными административными правами и законными интересами, достигаемого в результате применения административно-правовых мер. При таком подходе следует заметить, что административно-правовые формы деятельности публичной администрации нацелены на установление равновесия (баланса) публичных и частных прав и законных интересов в административно-правовой сфере. С одной стороны, данные формы деятельности публичной администрации представляют собой действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов по применению мер обеспечения интеграции (согласованности и взаимосвязи) частных и публичных административных прав и законных интересов. С другой стороны, административно-правовые формы деятельности публичной власти — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов по применению мер обеспечения защищенности (охраны и защиты) частных и публичных административных прав и законных интересов от административных и иных правонарушений, административно-правовых казусов техногенного, природного и иного рода, а также необоснованных и (или) неправомерных административноправовых действий и решений.

Выделяемые административно-правовые формы деятельности публичной администрации следует отличать по ряду характерных признаков от иных правовых форм деятельности административно-публичных органов, в частности от уголовно-правовых и гражданско-правовых форм.

Во-первых, административно-правовая форма деятельности публичной администрации является такой категорией, которая характеризует, как именно, каким образом проявляется деятельность соответствующего органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц указанных органов со стороны в отношении других субъектов административного права.

Во-вторых, в административно-правовых формах деятельности публичной администрации находят внешнее выражение административные полномочия и административная компетенция органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, а также применяемые административно-публичными органами административно-правовые методы. С точки зрения общепризнанной взаимосвязи формы и содержания можно сказать, что содержание административно-правовых форм деятельности публичной администрации определяют административные полномочия и компетенция органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также применяемые данными органами и должностными лицами административно-правовые методы и отдельные административно-правовые меры как составные части соответствующих методов.

В-третьих, административно-правовые формы деятельности публичной администрации имеют двойственную целевую направленность. С одной стороны, данные формы обеспечивают интеграцию административных прав и законных интересов граждан, коммерческих и некоммерческих организаций с административными правами и законными интересами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов. С другой стороны, административно-правовые формы деятельности публичной администрации обеспечивают защищенность (охрану и защиту) административных прав и законных интересов граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц от разнообразных административных и иных правонарушений, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений, вредоносных административно-правовых казусов (ситуаций) техногенного, природного, иного рода.

В-четвертых, административно-правовые формы деятельности публичной администрации реализуются в рамках установленных административных полномочий и компетенции органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

В-пятых, административно-правовые формы деятельности публичной администрации реализуются в порядке, установленном федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ.

В-шестых, реализация административно-правовых форм деятельности публичной администрации влечет для участников административных правоотношений определенные последствия как правового, так и неправового (не имеющего юридического значения) характера.

В настоящее время административно-правовые формы деятельности публичной администрации, реализуемые в России, весьма разнообразны, но до настоящего времени не систематизированы и нс унифицированы в полной мере. В связи с этим рассматриваемые формы целесообразно подразделить на отдельные виды, используя специальные критерии.

Прежде всего необходимо отметить, что все административно-правовые формы деятельности публичной администрации целесообразно подразделить в зависимости от характера наступающих последствий на юридически значимые формы и формы, не имеющие юридического значения. Юридически значимые административно-правовые формы деятельности публичной администрации характеризуются наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических лиц и организаций субъективных административных прав и обязанностей, административноправового статуса, в привлечении их к административной ответственности. К юридически значимым административно-правовым формам деятельности публичной администрации можно отнести, например, действия административно-публичных органов по применению разнообразных административно-правовых мер. Например: действия органов исполнительной власти по регистрации транспортного средства; действия по применению административного задержания гражданина, совершившего административное правонарушение; действия по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, например приказов, распоряжений, постановлений и т. п. Не имеющими юридического значения следует считать действия публичной администрации, предусмотренные законодательством, но не влекущие административноправовых последствий для субъектов, в отношении которых применяются данные формы. Например, не имеющими юридического значения являются разнообразные действия административно-публичных органов по предоставлению информации гражданам и индивидуальным предпринимателям об исполнении норм налогового и бюджетного законодательства, законодательства об административных правонарушениях. Не имеющими юридического значения являются также разнообразные организационно-распорядительные и материально-технические действия должностных лиц административно-публичных органов. К организационнораспорядительным действиям можно, в частности, отнести, действия по проведению в административно-публичных органах инструктажей, оперативных совещаний, планированию работы сотрудников этих органов, расстановке сил и средств, участвующих в охране общественного порядка, и т. п. К материально-техническим действиям относятся, например, использование в административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления различных технических средств, автотранспорта и т. п.

Юридически значимые административно-правовые формы деятельности публичной администрации, в свою очередь, могут быть подразделены на отдельные виды по ряду специальных критериев.

• 1. В зависимости от способа выражения административно-правовые формы деятельности публичной администрации логично подразделить на три основных вида действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов: издание (принятие) административно-правовых актов; заключение административных договоров; совершение иных действий, влекущих административно-правовые последствия.
• 2. В зависимости от целевой направленности административно-правовые формы деятельности публичной администрации можно подразделить на административно-распорядительные и административно-охранительные.

Административно-распорядительные формы деятельности публичной администрации представляют собой действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов) по обеспечению интеграции частных и публичных административных прав и законных интересов. Административнораспорядительными формами следует считать, например, издание Минобрнауки России нормативных приказов по организации учебного процесса в высших учебных заведениях, издание распоряжения о выделении земельного участка из государственной собственности частному лицу, заключение Росрыболовством государственных контрактов по распределению между заявителями квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и т. д.

Под административно-охранительными формами деятельности публичной администрации следует понимать действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (должностных указанных органов) по обеспечению защищенности частных и публичных административных прав и законных интересов от административных правонарушений, а также иных правонарушений, совершаемых в административно-правовой сфере, вредоносных административно-правовых казусов техногенного, природного и иного рода, неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений. Административно-охранительными формами являются, например, выдача ГИБДД предписаний, постановлений и представлений по делам об административных правонарушениях, совершаемых в сфере безопасности дорожного движения; действия федеральных служб, их подразделений и территориальных органов по выдаче лицензий и разрешений, регистрации документов, прав, объектов и т. д.

• 3. В зависимости от степени вмешательства в деятельность физических лиц и организаций юридически значимые формы деятельности публичной администрации делятся на административно-служебные и административно-публичные формы. Административно-служебные формы деятельности публичной администрации выражаются в действиях органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов) по обеспечению внутренней организации данных органов, а также во взаимодействии данных административно-публичных органов с иными органами публичной власти. Административно-публичные формы деятельности публичной администрации проявляются во взаимодействии органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов) с физическими лицами и организациями, не находящимися в их служебном подчинении.
• 4. В зависимости от особенностей содержания исполняемых типизированных административно-правовых функций можно назвать:
  • — административно-правовые формы нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности. В частности, данные формы в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выражаются в действиях федерального министерства по принятию (изданию) нормативных приказов, устанавливающих общеобязательные правила поведения физических и юридических лиц, а также иных органов публичной власти на основании и во исполнение норм Конституции РФ, федеральных законов, федеральных конституционных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, международных договоров РФ. Например: действия федерального министерства по разработке проекта нормативного приказа, действия по согласованию данного приказа с иными федеральными органами исполнительной власти, действия по представлению нормативного приказа па государственную регистрацию и др.;
  • — административно-правовые формы координации и контроля деятельности подведомственных органов. Данные формы деятельности публичной администрации выражаются в издании (принятии) федеральными министерствами административно-правовых актов, заключении административных договоров, совершении иных административноправовых действий по исполнению типизированной административно-правовой функции координации и контроля подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, возложенной на федеральные министерства Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Например, в соответствии с названным Указом формами координации и контроля деятельности подведомственных органов следует считать действия федерального министерства по принятию (изданию) административно-правовых актов, а также иные действия по утверждению показателей федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства; действия по организации исполнения поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении данного министерства;
  • — административно-правовые формы государственного контроля и надзора. Например, в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» административно-правовыми формами государственного контроля и надзора следует считать действия федеральной службы по принятию (изданию) административно-правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов; действия по проверке исполнения общеобязательных правил поведения физическими и юридическими лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов; действия по выдаче лицензий и разрешений; действия по государственной регистрации актов, прав, документов, объектов;
  • — административно-правовые формы управления публичным имуществом. Например, в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» такими формами следует считать действия федерального агентства по принятию (изданию) административно-правовых актов, а также совершению иных влекущих административно-правовые последствия действий по управлению имуществом, находящимся в государственной собственности. Необходимо обратить внимание, что данную форму деятельности публичной администрации логично связывать с функциями органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по организации деятельности находящихся в их ведении унитарных государственных и муниципальных предприятий;
  • — административно-правовые формы организации предоставления публичных услуг. Например, в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» такими формами следует считать действия федерального агентства по принятию (изданию) административно-правовых актов, а также совершение иных влекущих административно-правовые последствия действий по предоставлению физическим лицам и организациям непосредственно или через учреждения отдельных видов публичных услуг (нематериальных публичных благ), предусмотренных действующим федеральным законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» к административно-правовым формам организации предоставления публичных услуг следует отнести принятие (издание) органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов административно-правовых актов, а также иные влекущие административно-правовые последствия действия по запросам заявителей, связанные с реализацией возложенных на данные органы функций. Необходимо обратить внимание, что данную форму логично рассматривать во взаимосвязи с исполнением публичной администрацией функции по организации предоставления физическим и юридическим лицам, иным органам публичной власти разнообразных публичных благ (в том числе, например, организация предоставления образовательных услуг, медицинской помощи, социальных льгот, информации, имеющей юридическое значение, и др.). Например, административно-правовой формой организации предоставления публичных услуг следует считать действия

Минобрнауки России по организации предоставления гражданам образовательных услуг вузами, аккредитованными данным Министерством.

• 5. В зависимости от круга лиц, в отношении которых применяются административно-правовые формы, можно указать:
• 1) нормативные административно-правовые формы — издание (принятие) органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов нормативных административно-правовых актов и заключение нормативных публичных (административных) договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц;
• 2) правоприменительные административно-правовые формы деятельности публичной администрации — совершение органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов по изданию (принятию) индивидуальных административно-правовых актов.
• 6. По характеру воздействия на поведение физических лиц и организаций среди административно-правовых форм деятельности публичной администрации можно выделить:
  • — формы административного санкционирования — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов по официальному одобрению, разрешению, признанию правильными, допустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения участников административных правоотношений. Например, формами административного санкционирования являются разнообразные разрешительные, удостоверительные и регистрационные действия органов, подразделений и должностных лиц федеральных служб, осуществляемые по обращениям проверяемых физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • — формы административного наблюдения — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, но проверке соответствия деятельности физических лиц и организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц установленным общеобязательным условиям, запретам, ограничениям и дозволениям. Например, формами административного наблюдения являются действия подразделений и должностных лиц федеральных служб и местных администраций по осуществлению контрольно-надзорных мер, предусмотренных Федеральным законом «О защите нрав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В частности, действия по проверке выполнения обязательных административно-правовых условий и требований, установленных в нормах действующего законодательства, а также требований, установленных муниципальными правовыми актами на основании и во исполнение норм законодательства; по предъявлению требований о представлении документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, а также по изъятию оригиналов таких документов и др.
  • — формы административного арбитрирования — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов по разрешению административно-правовых споров, согласованию законных интересов индивидуальных субъектов и организаций, восстановлению нарушенных частных и публичных прав и законных интересов. Например, формами административного арбитрирования являются действия органов исполнительной власти и местных администраций, а также их подразделений и должностных лиц по рассмотрению обращений граждан, совершаемые в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В частности, действия по предоставлению письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов, действия по восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина и др.;
  • — формы административного стимулирования — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, побуждающие участников административных правоотношений к совершению активных, одобряемых с позиции государств действий по исполнению, соблюдению и использованию норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Например, формами административного стимулирования, применяемыми публичной администрацией, являются действия Правительства РФ, высшего должностного лица РФ, главы муниципального образования по применению разнообразных льгот и поощрений в отношении физических лиц и организаций в установленных административно-правовых сферах, в том числе сферах социального обеспечения, государственного образования и др.;
  • — формы административного ограничения — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, ограничивающие права и законные интересы физических лиц или организаций в целях обеспечения защищенности частных и публичных законных интересов иных участников административных правоотношений. К формам административного ограничения следует отнести, например, действия подразделений и должностных лиц федеральных служб, органов внутренних дел по предупреждению и выявлению ожидаемых административных и иных влекущих административноправовые последствия правонарушений; действия по предупреждению и выявлению ожидаемых дорожно-транспортных происшествий, техногенных аварий, пожаров, массовых беспорядков, других вредоносных административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера; действия по устранению возникших вредоносных административно-правовых казусов техногенного, природного и иного характера: взрывов, наводнений, землетрясений и пр.;
  • — формы административного принуждения — действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов по применению административно-правовых мер, влекущих дополнительные неблагоприятные последствия юридического, материального, личного и иного рода для физического или юридического лица в связи с совершаемым или совершенным административным правонарушением либо иным правонарушением, влекущим административно-правовые последствия. К формам административного принуждения следует отнести действия компетентных административнопубличных органов по пресечению административных и иных влекущих административно-правовые последствия правонарушений, обеспечению необходимых условий для разбирательства по делам об указанных правонарушениях, привлечению правонарушителей к административной или иной юридической ответственности, обеспечению принудительного исполнения невыполненных административных обязанностей.

Если провести сравнительный анализ приведенных видов административно-правовых форм деятельности публичной администрации, то следует заметить, что составной частью каждой административно-правовой формы является издание (принятие) административно-правовых актов, заключение административных договоров, совершение иных административно-правовых действий. В связи с этим остановимся подробней на данных административно-правовых формах.

• [1] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 855.
• [2] Коренев А. П. Административное право России: в 3 ч. Ч. 1. М., 1992. С. 160.
• [3] Алехин A. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 218.
• [4] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 268.
• [5] Габричидзе Б. Н" Елисеев Б. П. Российское административное право: учебник для вузов. М., 1998. С. 229.
• [6] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2001. С. 213−214.
• [7] Советское административное право: учебник для вузов / под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985. С. 174.
• [8] Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 221.
• [9] Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 13.
• [10] См., например: Советское административное право. С. 175; Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Комов Ю. М. Указ. соч. С. 222.
• [11] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 151.
• [12] Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 27.