Особенная часть. 
Прокурорский надзор в Российской Федерации

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ.

В результате изучения главы студент должен:

знать

• основные законодательные положения, регламентирующие содержание прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов;

уметь

• • составлять акты прокурорского реагирования, вносимые в рамках осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
• • применять нормы права, регламентирующие данное направление деятельности прокуратуры РФ;

владеть

• • навыками взаимодействия и коллективной работы по вопросам прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
• • навыками межкультурной профессиональной коммуникации.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры РФ является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов РФ. Указание на его приоритетное значение содержится в п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, в котором сформулировано определение прокуратуры как единой федеральной централизованной системы государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории.

В теории и практике прокурорской деятельности данную отрасль надзора продолжают именовать «общим» надзором, несмотря на то что законодатель от использования этого термина отказался еще в 1992 г. Вместе с тем, на наш взгляд, именно это определение максимально полно отражает широту полномочий и правовых средств прокурора.

Истоки появления термина «общий надзор» содержатся в Петровском законодательстве, согласно которому прокурорский надзор распространялся на деятельность всех органов государственного механизма, и именно в этом состояла его основная и почти единственная задача.

Рассматриваемая отрасль надзора регламентируется ст. 21−25.1 гл. 1 «Надзор за исполнением законов» разд. «Прокурорский надзор» Закона о прокуратуре и по сути своей является базовой отраслью, обеспечивающей достижение основных целей деятельности прокуратуры РФ, а также приказами Генеральной прокуратуры РФ (в частности, от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46)).

Основными критериями, характеризующими автономность «общего» надзора как отрасли, являются:

• — предмет надзора;
• — полномочия прокурора;
• — правовые средства прокурора, в том числе выраженные и актами прокурорского реагирования.

Предмет надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов закреплен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает три компонента:

• — соблюдение Конституции РФ поднадзорными органами и должностными лицами;
• — исполнение законов поднадзорными органами и должностными лицами;
• — соответствие закону издаваемых органами и должностными лицами правовых актов.

Соблюдение Конституции РФ предполагает следование установленным запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми. Иными словами, соблюдение закона — это пассивное поведение объектов (субъектов) надзора.

Исполнение закона — активная деятельность объектов (субъектов) надзора, но реализации содержащихся в нем предписаний. Оно выражается в виде действий или правовых актов, которые служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Правовые акты, издаваемые поднадзорными субъектами (объектами), как правило, носят подзаконный характер, принимаются в целях реализации законов и в своей основе должны иметь закрепленные в законе положения. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т. п.).

Указание в Законе о прокуратуре в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов законам имеет своей целью подчеркнуть особое значение этого направления деятельности прокуратуры. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением международных договоров РФ, ратифицированных в установленном законом порядке, которые являются согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России.

Прокуратура призвана осуществлять надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов, и в силу своего государственно-правового статуса призвана осуществлять надзор за законностью подзаконных правовых актов, но не за их исполнением. Таким образом, и деятельность, и правовые акты поднадзорных объектов (субъектов) должны оцениваться прокуратурой только с точки зрения закона.

Объектом надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Субъекты надзора — совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Субъекты и объекты данного направления прокурорского надзора указаны в ст. 21 Закона о прокуратуре. Это федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

С содержанием предмета надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением федеральных законов тесно связано решение вопроса о его пределах (границах) — правовых требованиях по исполнению определенного по характеру законодательства теми или иными государственными и негосударственными органами.

Пределы «общего» надзора установлены по:

• — предмету (прокуратура не осуществляет надзор за исполнением подзаконных актов, а только за исполнением законов);
• — кругу объектов (субъектов) надзора (по общему правилу прокурорский надзор не распространяется на деятельность по исполнению законов высшими должностными лицами государства, судами и гражданами);
• — характеру прокурорского надзора и мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре установлены также пределы этого элемента предмета надзора с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры).

Органы прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением федеральных законов не подменяют иные государственные органы, включая органы контроля, а проводят проверки на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования. Кроме того, при осуществлении возложенных на нее полномочий, прокуратура не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Надзор за исполнением законов — наиболее объемная отрасль прокурорского надзора. Как в теории, так и на практике он действительно является «общим», поскольку охватывает практически все сферы общественных отношений.

На законодательном уровне не существует какого-либо деления данного направления деятельности на «подотрасли». Вместе с тем в теории прокурорского надзора принято подразделять надзор за исполнением законов на виды в зависимости от отраслей законодательства: надзор за исполнением административного, трудового, природоохранного законодательства и т. п.

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов охватывает наибольшую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. Законы, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующим более 40 видов различных общественных отношений. Надзор органов прокуратуры за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В «общем» надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Она имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку многих правонарушений и в первую очередь преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. «Общий» надзор обоснованно принято считать наиболее эффективным средством раннего предупреждения преступлений.