Виды и формы ограничений прав на землю и земельные участки

Примерный перечень видов публичных ограничений прав на землю установлен ст. 56 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей по основаниям, установленным ЗК РФ и другими федеральными законами, могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

• 1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
• 2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
• 3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Приведенный перечень ограничений прав на землю не является исчерпывающим: ЗК РФ и другими федеральными законами могут предусматриваться и иные ограничения использования земельных участков (подп. 4 п. 2 ст. 56 ЗК РФ).

Особым случаем ограничения прав на землю является достаточно новый правовой механизм, предусмотренный действующим земельным законодательством, — резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 56.1 ЗК РФ права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Институт резервирования земель направлен на сохранение земельных ресурсов для осуществления государственных и муниципальных задач и представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов, форму реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений. Цели и порядок резервирования земель и земельных участков для государственных и муниципальных нужд определяются ст. 70.1 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» .

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд является предварительным этапом изъятия земельных участков для данных нужд и поэтому может осуществляться только в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, — также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

При этом резервирование земель допускается на основании документации по планировке территории в зонах планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Земельным кодексом РФ ограничиваются предельные сроки резервирования земель — до семи лет, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства линейных объектов — на срок до 20 лет.

Содержание ограничения прав на зарезервированные земельные участки, необходимые для достижения целей резервирования земель, указывается в конкретном решении о резервировании земель, принимаемом уполномоченным органом государственной исполнительной власти или органом местного самоуправления.

Близкими по характеру к резервированию земель для государственных и муниципальных нужд случаями ограничения прав на земельные участки являются решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства, действующее в течение трех лет с момента его принятия (ст. 31 ЗК РФ), и решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, действующее в течение одного года (ст. 279−281 ГК РФ).

Наиболее распространенной правовой формой установления ограничений прав на землю и земельные участки являются так называемые зоны с особыми условиями использования территорий.

Примерный перечень таких зон содержится в ГрК РФ, п. 4 ст. 1 которого относит к ним охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, а также иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются, как правило, в отношении какого-либо объекта — антропогенного или природного происхождения, и их правовой режим направлен либо на обеспечение охраны соответствующего объекта, его нормальной эксплуатации или безопасности осуществляемой на нем деятельности, либо (и) на охрану окружающей среды и населения от негативного воздействия самого объекта.

Содержание ограничения прав на земельные участки в зонах с особыми условиями использования территорий определяется специальным законодательством, регулирующим деятельность по использованию и эксплуатации объектов, в отношении которых устанавливаются такие зоны.

Например, в отношении объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи и т. д. устанавливаются охранные и санитарно-защитные зоны.

Санитарно-защитные зоны — специальные территории с особым режимом использования, устанавливаемые вокруг объектов и производств, являющихся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека. Такие зоны устанавливаются на основании Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в целях защиты населения от негативного воздействия таких объектов в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (СанПиН)^[1].

По своему функциональному назначению санитарно-защитные зоны являются защитными барьерами, обеспечивающими уровень безопасности населения при эксплуатации промышленных объектов в штатном режиме. В соответствии с СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»^[2] в этих зонах не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Также в санитарно-защитных зонах и на территории объектов промышленности не допускается размещать объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Размеры санитарно-защитных зон устанавливаются в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств.

Охранные зоны устанавливаются в целях обеспечения нормальной эксплуатации сооружений, устройств и других объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, в которых вводятся особые условия землепользования. Порядок установления охранных зон, их размеров и режим пользования землями охранных зон определяются для каждого вида инженерной инфраструктуры и вида транспорта в соответствии с действующим законодательством.

Более подробно правовой режим отдельных зон с особыми условиями рассматривается в настоящем учебнике в главах, посвященных правовому режиму земель отдельных категорий.

Ограничение прав на земельные участки в целях создания особых условий охраны окружающей среды и объектов истории и культуры может устанавливаться созданием предусмотренных экологическим, природоресурсным и историко-культурным законодательством зон и особо охраняемых территорий и объектов в случаях, если такие территории и земельные участки, на которых расположены подлежащие охране объекты, не отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

К зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливающим ограничения прав на землю в природоохранных целях, относятся водоохранные зоны — территории, прилегающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых вводится специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Размеры и правовой режим водоохранных зон устанавливаются в соответствии со ст. 65 ВК РФ для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В целях сохранения водных биологических ресурсов на прибрежных территориях водных объектов рыбоохранного значения в соответствии со ст. 48 и 49 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» могут создаваться рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны.

Действующее российское законодательство предусматривает и иные виды зон с особыми условиями использования территорий.

Сведения об установлении зон с особыми условиями использования территорий согласно ч. 6 ст. 15 Закона о кадастре недвижимости подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии с Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости» .

Еще одной правовой формой установления ограничения прав на землю и земельные участки являются публичные сервитуты.

При предоставлении прав на земельные участки в населенных пунктах, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, реконструкции или благоустройства уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления могут устанавливаться так называемые градостроительные ограничения, направленные на обеспечение государственных и местных интересов. К таким ограничениям относятся:

• • установление условий начала и завершения строительства, реконструкции или благоустройства в течение установленного срока по согласованному в установленном порядке проекту;
• • запрет на изменение целевого использования или назначения земельного участка без согласования в установленном порядке;
• • запрет на отдельные виды и параметры использования земельного участка и изменения объектов недвижимости;
• • ограничение на использование объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, расположенных на земельном участке, предоставленном в собственность, владение, пользование или аренду юридическому или физическому лицу;
• • ограничение на использование земельного участка в связи с расположением на нем зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или арендатору данного участка;
• • условие выполнения определенных работ по охране памятников историко-архитектурного и археологического наследия, по обустройству охранных, санитарно-защитных и иных защитных зон;
• • запрет на изменение внешнего вида, реконструкцию или снос здания, строения, сооружения без согласования в установленном порядке;
• • условие осуществления строительства, ремонта или содержания дорог, сети инженерного оборудования, подходящей к земельному участку, иному объекту недвижимости или проходящей по участку;
• • условие использования земельного участка для прокладки и ремонта коммунальных сетей инженерного оборудования в пределах их ремонтно-строительных (технических) полос;
• • условие проведения дренажных работ, создания инженерно-защитных сооружений на земельном участке;
• • обеспечение временного пользования земельным участком для производства проектно-изыскательских работ;
• • условие возведения зданий, строений, сооружений определенной высоты;
• • обязанность создания защитных насаждений или иных природоохранных объектов;
• • условие сохранения естественной среды обитания и путей миграции диких животных.

Земельный участок может быть также обременен и другими градостроительными ограничениями, запретами и иными условиями использования, устанавливаемыми в государственных и общественных интересах в соответствии с действующим законодательством.

Градостроительные ограничения прав могут устанавливаться на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования (схем территориального планирования, генеральных планов, градостроительных регламентов) в договорах аренды и купли-продажи земельных участков при предоставлении их для указанных целей, а также путем установления публичных сервитутов.

Помимо понятия «ограничение прав» на землю или земельные участки существует понятие «обременение» земельных участков (имущества). Российское законодательство рассматривает данные понятия как синонимы.

Статья 1 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество содержит единое понятие ограничений (обременений) — наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. В понятие ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество включаются ограничения гражданско-правового характера — частные сервитуты, ипотека, аренда, концессионное соглашение, арест имущества и др.

Однако в науке земельного права существует мнение, что ограничения и обременения — самостоятельные правовые категории^[3]. Если под ограничением прав на землю прежде всего понимается установление запретов на осуществление определенных видов деятельности, то под обременением земельного участка чаще всего понимается установление дополнительных обязанностей по содержанию и пользованию земельным участком, а также по соблюдению прав или интересов третьих лиц.

Обременения, как правило, устанавливаются по соглашению сторон. «Обременения — это мера возможного поведения субъектов гражданских правоотношений, которую субъекты устанавливают между собой самостоятельно с учетом норм действующего законодательства»^[4]. Примером установления обременения соглашением сторон могут служить следующие виды сделок: аренда земельного участка, частный сервитут, рента, залог и др. Обременения обоюдовыгодны для сторон и носят возмездный характер. Обременения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации, однако не во всех случаях. Так, например, договор аренды, заключенный на срок менее одного года, государственной регистрации не подлежит.

• [1] См., например: постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 29.05.2007 № 30 «Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2216−07 „Санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения радиационных объектов. Условия эксплуатации и обоснование границ“» и от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» «.
• [2] См.: постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74.
• [3] См., например: Лужина А. Н. Ограничения и обременения прав на недвижимое имущество в России и Франции. М.: ИНИОН РЛН, 2009. С. 14.
• [4] Лужина А. Н. Указ. соч. С. 14.