О подходах к разработке методологии ответственности в информационном праве

Следует отметить, что серьезных разработок по методологии выявления правонарушений в информационной сфере пока нет, и практика идет по пути пристраивания явно выраженных правонарушений к структуре уже существующих кодексов. Законы, даже относящиеся непосредственно к информационной деятельности, формально приписывают статьи об ответственности.

Например, Закон об информации в ст. 17 предусматривает за нарушение требований «настоящего» закона применение дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации. Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению конфиденциальности информации или нарушившим установленные законодательством Российской Федерации требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований являлись обязанностями данного лица» .

В ч. 3 этой же статьи предусмотрено, что «в случае, если распространение определенной информации ограничивается или запрещается федеральными законами, гражданско-правовую ответственность за распространение такой информации не несет лицо, оказывающее услуги•.

• 1) либо по передаче информации, предоставленной другим лицом, при условии ее передачи без изменений и исправлений;
• 2) либо по хранению информации и обеспечению доступа к ней при условии, что это лицо не могло знать о незаконности распространения информации" .

Выделяем курсивом те места, которые вносят некоторые дополнения в уже существующие нормы об уголовной и административной ответственности за несоблюдение норм законов РФ в данной области, но одновременно и не согласуются с ними.

По статистике в год регистрируется примерно 18 млн уголовных правонарушений, но это не исключает, что в действительности их в два раза больше. В арбитражных судах за 1999 г. рассмотрено 0,5 млн исков и 5 млн споров по гражданским делам в общих судах. Статистика не выделяет правонарушений, совершаемых служащими органов государственной власти в целом и тем более по отдельным правам граждан. В их числе находится и право граждан на информацию, и другие правонарушения в области формирования и использования информационных ресурсов, информационных технологий.

В свете острой постановки проблемы о коррупции чиновничества, о необходимости укрепления государственной дисциплины, и прежде всего в самом аппарате органов государственной власти, полезно остановиться на двух вопросах.

Первый касается подхода к выявлению нарушений в структуре органов исполнительной власти служащими всех категорий и установления форм и мер ответственности за правонарушения соразмерно вреду, наносимому этими правонарушениями. (Служащий, не являющийся должностным лицом, может совершить действия, которые наносят непоправимый урон государственным интересам или праву гражданина. И в этом случае он будет нести ответственность в дисциплинарном порядке и только в исключительных случаях — уголовную ответственность.) Это объясняется тем, что законодательство о государственной службе сознательно или случайно абстрагировалось от употребления термина «должностное лицо» — субъекта ответственности по административному и уголовному праву.

В процессе обеспечения гласности участвуют не только органы исполнительной власти и их специальные подразделения по связям с общественностью, пресс-службы и др., но и СМИ. Напомним лишь, какие возникают баталии по поводу учреждения, сохранения и реорганизации государственных СМИ. Не вдаваясь в частности и конкретные точки зрения по этому вопросу, отметим, что в основе лежит непонимание или умышленное искажение принципа свободы информации. Лаконично ситуацию выразила газета «Известия», комментируя дискуссию по поводу российской кинематографии через призму связи категорий «свобода» и «ответственность»: «И уже в который раз выяснилось, что свобода зависит от грубых денег, а ответственность понимается как возврат к прошлому»^[1]. Это наблюдение достаточно ярко подтверждено событиями, связанными с НТВ в 2001 г. Его можно произнести и сегодня.

Проблема понимания свободы доступа, распоряжения информацией и ответственности за нарушение, казалось бы, естественных для общества и его членов прав, является тем острием, на котором в настоящее время строятся и философские, и социологические теории. Любопытная книга Д. В. Иванова «Виртуализация общества»^[2] обобщает социологические теории Запада и в некоторой степени проецирует их па Россию. Автор этой работы и все цитируемые им источники не касаются такого института, как право, но в общем контексте предусматривают все традиционные регуляторы. Его утверждение, что общество в России изменяется в том же направлении, что и общество в странах Запада, понятно. Но прогноз относительно институтов снятия и предотвращения конфликтов, по нашему мнению, не может быть реализован так прямолинейно, как говорит данный автор: «Дальнейшее, выходящее за пределы уровня эпохи Модерн развитие традиционных институциональных средств социального контроля — государственного, партийного, корпоративного аппаратов, станет не только не эффективным, но и отрицательным для консолидации и тем более развития общества фактором». Развитие, по мнению автора, будет зависеть от создания «привлекательных образов» на основе нового типа инфраструктуры взаимодействия — коммуникационных сетей.

Отметим, что переживаемый миром момент виртуализации, т. е. активного включения в жизнь информационных технологий, переход к электронным документам и документообороту, к аудиовизуальным способам распространения информации показывает, как активно используются все традиционные способы контроля социально значимых институтов и влияния на получение желаемого результата. Можно сказать, что происходит достаточно сложная манипуляция институтами свободы и контроля корпоративными, партийными, государственными, частными структурами в процессе обеспечения своих интересов. Виртуальные методы общения значительно усиливают возможные противоречия и конфликты.

На теоретическом семинаре, собирающемся ежегодно, уделяется внимание вопросам о конфликтах в информационной сфере^[3].

Недостаточно фиксировать наличие угроз, рисков, правонарушений, часто рассматриваемых в публикациях без системы на основе выбора отдельных фактов и сюжетов. Хотя это тоже немало. Подтверждаем это опытом практической деятельности Института свободы информации в Санкт-Петербурге, который ведет систематическую работу по улучшению сайтов федеральных органов власти и по ряду других вопросов^[4].

Семинар по теоретическим вопросам информационного права ставил задачу системно подойти к выявлению зависимости таких категорий в теории ответственности, как конфликты, риски, угрозы, правонарушения. Многое зависит и от самой системы права и политики государства в области законотворчества. Факт отсутствия федерального закона «О праве на информацию», регулирующего весь спектр полномочий различных субъектов в этой области, безусловно, отрицательно влияет на систему гласности, деятельности СМИ, реализацию прав граждан в этой сфере.

Существует множество факторов, которые стимулируют возникновение конфликтов в информационной сфере. Конфликт не является чисто правовым понятием и явлением. Это скорее категория социального и социально-психологического характера. Но без исследования этой части системы ответственности сложно квалифицированно решать все остальное. На семинаре обсуждались темы ответственности в системе ИКТ, и особенно в области состояния и регулирования информационных ресурсов, программной деятельности, слабой изученности структуры и видов баз данных и иных объектов информационных ресурсов.

А. К. Жарова, рассматривая причины возникновения информационных конфликтов, подчеркивает, что эти причины различны, но в первую очередь к ним относятся ускоренные процессы распространения информации через информационные системы^[5]. Это стимулирует возникновение новых правоотношений, которые порой не имеют модели правового решения.

Подход к выявлению рисков, угроз и их предотвращению должен быть более дифференцированным и учитывать специфику законодательной и в целом нормотворческой деятельности по всем направлениям, специфику рисков и угроз в области правоприменения, разделяя сферы государственного и публичного управления и сферы работы надзорных и контрольных органов, а также судебную практику. Необходимо выделить в специальный раздел судебной статистики правонарушения в информационной сфере. Только после этого можно серьезно говорить о сдвиге в области постановки вопроса об ответственности в рассматриваемой сфере. Защита должна распространяться не только на объекты конфиденциального характера, но касаться и открытой, общедоступной массовой информации и прав субъектов на ее использование.

Обсуждение проблемы ответственности за клевету было проведено и на очередном собрании Ассоциации юристов в 2008 г. При обсуждении проблем, касающихся ст. 146 УК РФ, мнения разделились относительно мер ответственности и в целом целесообразности сохранения этой статьи в сфере уголовной ответственности.

Таким образом, можно констатировать, что проблема ответственности в информационной сфере находится лишь в начале достаточно глубокой предметной разработки. Еще предстоит сделать многое. Такие явления, как широкое использование Интернета, обогащение массовой информации, но всем направлениям, требуют системного и юридически грамотного анализа состояния этой проблемы и выработки интегрированного подхода к реализации различных форм, видов и мер юридической ответственности всех видов и категорий субъектов информационного общества.

Представляется, что для органов исполнительной власти и местного самоуправления возможно выделить три предметные области, которые позволят более четко сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов этой ветви власти:

• 1) ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной деятельности, определяемой положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали и горизонтали системы — проблемы обмена государственным информационным ресурсом;
• 2) ответственность за сбои в предоставлении информации субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа управления, в работе с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или смежным отраслям. Многие министерства ответственны за сбор и хранение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая поступает в орган исполнительной власти от государственных, негосударственных организаций и граждан;
• 3) ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту компетенции органа исполнительной власти, но имеющими право на конституционной основе знать о результатах и методах деятельности органа в его функциональной сфере, которая одновременно является и сферой интересов граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государственной власти для граждан и для СМИ как посредников в информационной сфере;
• 4) возникают и меры публичной ответственности неюридического характера. В дополнение к упоминанию о конфликтах между Китаем и концерном Google стоит напомнить и о публичных официальных заявлениях по поводу неблагонадежности версий веб-браузера. Например, французская правительственная служба призвала пользователей Интернета отказаться от работы со всеми версиями веб-браузера Internet Explorer, чем поддержала еще более ранний призыв Германии отказаться от использования данной программы всем странам ЕС на том основании, что она содержит вредоносный код. Российские специалисты подтверждают, что об изъянах этой программы замечания возникали давно. Однако компания «Майкрософт» этого не признает и продолжает утверждать, что ее продукт является безопасным^[6].

Вид и мера ответственности органов, должностных лиц и иных служащих должны определяться в зависимости от степени их вины в работе с информацией и информационными технологиями: допущения неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки и тому подобных действий с информацией, а также в зависимости от последствий для разных категорий субъектов.

Мы уже неоднократно обращали внимание на положительный опыт более подробной классификации служащих, занятых в аппарате исполнительной власти во Франции с точки зрения их положения при ответственности за правонарушения. В Уголовном кодексе Франции прослеживаются такие категории, как юридические лица, физические лица, представитель государственной власти, субъект, выполняющий задание органа власти, действующий в рамках своих служебных обязанностей, публичный хранитель (применительно к информации), служащий публичного учреждения, администратор, публичное должностное лицо. При достаточно подробном охвате составов преступлений и проступков в информационной сфере такая дифференциация субъектов ответственности может дать более яркий эффект.

Интересна постановка вопроса о юридической и сетевой ответственности в Интернете E. С. Андрющенко. Представляя свою точку зрения, он анализирует состав субъектов ответственности и субъектов, привлекающих к ответственности; формы сетевой и юридической ответственности, которые, по его наблюдениям, не пересекаются, а дополняют одна другую. В сетевой ответственности действуют виртуальные образы, идентифицируемые логином и паролем автоматически, и претензии к ним предъявляют администраторы и модераторы ресурсов. Они могут принять пресекательные меры — закрытие нрава пользования, например. В системе юридической ответственности действуют и отвечают физические лица — перед судом или иными уполномоченными государственными органами. Здесь применяются нормы процессуальные и меры компенсаторные. Этот автор также справедливо отмечает слабую проработанность процессуальных норм^[7].

В материалах теоретического семинара в ИГП РАН по вопросам конфликтов в информационной сфере обозначено много аспектов возникновения конфликтов и правонарушений и рассмотрены способы борьбы с ними. Так, В. Н. Монахов привлек внимание к этико-правовым механизмам разрешения информационных споров и высказал свои суждения о тенденциях их развития. Интересна статья В. М. Елина «Информационный объект как предмет уголовно-правовой охраны». Проблемы назревания различных форм правонарушений затронуты в публикации А. К. Жаровой «Проблемы права в средах информационного противостояния», Е. Соколова еще раз обратилась к проблеме авторских прав в сети Интернет. Постоянно ведется дискуссия по вопросам защиты информационных прав несовершеннолетних (публикации Е. В. Холодной, В. М. Елина и др.)^[8].

Рассматривая проблемы обмена информацией между органами публичной власти и частными лицами, Э. В. Талапина приходит к выводу, что «тенденция к расширению доступности публичной информации в нашем законодательстве налицо, а материальные нормы быстро начинают проверяться на прочность в судах». Она прогнозирует рост обращений в суды частных лиц с разного рода информационными претензиями к органам власти^[9].

Вопрос об ответственности за несоблюдение закона при использовании продукта интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности) в настоящее время стоит очень остро во всем мире, так как глобальные сети пока остаются бесконтрольными, но многим параметрам. Интересен опыт Японии по пресечению не свойственных управленческим органам хозяйственных операций, которые все более и более распространяются в этой сфере и превращают такой орган в коммерческую или фискальную организацию (что свойственно и России) в связи с поиском способа увеличить государственные бюджетные средства. В Японии эта проблема решается путем создания наряду с «особыми юридическими лицами» института «самостоятельных административных юридических лиц» (САЮЛ). Последние должны действовать преимущественно в сфере административных услуг, менеджмента и быть более свободными, чем традиционные органы исполнительной власти в распоряжении финансами. По существу, прообразом таких юридических лиц послужил опыт британской системы агентств, которые себя хорошо зарекомендовали. Согласно закону о САЮЛ, на статус такой организации с 2001 г. должны были перейти научно-исследовательские институты, лаборатории, некоторые опытные хозяйства, ряд культурных центров. Распространение статуса САЮЛ в Японии предполагается и для государственных университетов. В данном случае стоит подчеркнуть позитивную сторону такого опыта в связи с возможностью перевести большой комплекс услуг по предоставлению правовой, официальной, научно-технической и иной информации потребителям на условия коммерческих услуг, создать официальные консультативные формы общения с пользователями, в том числе и в информационной области.

К настоящему времени достаточно очевидными становятся отношения, связанные с формированием и использованием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. Последняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает огромный пласт проблем на стыке разных отраслей права, что существенно влияет и на сферу ответственности.

Состав административных правонарушений по действующей редакции КоАП РФ (которая постоянно обновляется) касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц органов государственного управления. Субъектами административной ответственности в современных условиях признаются и юридические лица.

В целях реализации конституционной нормы об ответственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о юридических лицах публичного характера^[10], а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполномоченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно было бы поставить вопрос об ответственности органа государственной власти и учитывать средства, идущие из его бюджета, на возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно предложить и составление ежегодных докладов руководителей органов государственной власти об обжалованных решениях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.

Второе направление повышения ответственности исполнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системе этих органов материальных и информационных ресурсов.

Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций служащих, необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление требований о полноте, достоверности, своевременности информации, обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об адекватности информации, используемой для принятия решений.

Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через•.

• а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель;
• б) организацию работы специализированных информационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архива, библиотек, делопроизводственных подразделений;
• в) создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующих предметной области и функциям органа;
• г) формирование баз данных нормативной правовой информации, прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и индивидуальных) самим органом и его должностными лицами;
• д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и т. п.);
• е) правила и требования к работе с разными категориями информации по признакам: ограничения доступа; собственности на информацию; обеспечения защиты информации.

Введение

правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом может повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину деятельности органов исполнительной власти, результативность и авторитет государственности, реализуемой этой ветвью государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального опубликования или обнародования, пресечение неслужебного использования этой информации явится условием сокращения поборов, взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных данных граждан и данных юридических лиц, с использованием коммерческой информации, поступающей в структуры исполнительной власти и местного самоуправления.

Судебная статистика также должна стать доступной и понятной для граждан и юридических лиц. Только так можно надеяться на воспитание высокого правосознания, более чем когда-либо необходимого сегодня, соответствующего требованиям законности, установкам на «диктатуру закона» .

Переход к новым методам работы требует коренного перелома в деятельности органов государственной власти и их аппарата. Это связано с расширением инновационной деятельности в данной области на базе информационных технологий, что возможно при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема сути административного права в целом.

• [1] Известия. 2001. 28 окт.
• [2] Иванов Д. В. Виртуализация общества. СПб.: Петербургское востоковедение. 2000. С. 91.
• [3] Конфликты в информационной сфере. М.: ИГП РАН, 2008.
• [4] См.: Павлов И. Ю. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его защиты. С. 13.5−146.
• [5] Жарова А. К. Соотношение юридических конфликтов и юридических коллизий // Труды Института государства и права РАН: Проблемы информатизации и информационного права. 2011. № 6. С. 110−122.
• [6] НГ. 2010. 20 янв.
• [7] См.: Андрющенко E. С. Юридическая и сетевая ответственность в Интернете: сравнительный анализ // Конфликты в информационной сфере. М.: ИГП ΡΛΗ, 2009. С. 266−270; Ее же. Проблема идентификации субъекта интернет-отношений. Виртуальное лицо // Информационное общество: проблемы развития законодательства: сб. науч, работ / ИГП РАН. М.: Юркомпани, 2012. С. 79−86.
• [8] См.: Холодная Е. В. Проблемы защиты информационных прав несовершеннолетних // Там же. С. 263−265; Елин В. М. Информационный объект как предмет уголовно-правовой охраны в информационной сфере //Там же. С. 127−145.
• [9] См.: Талапина Э. В. Проблемы обмена информацией между органами публичной власти и частными лицами как объект судебных систем // Там же. С. 82−91.
• [10] См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного характера. М.: Норма, 2007. 349 с.