Статус Каспия после 1991 г

Проблема статуса Каспия была остро поставлена в связи с прекращением в 1991 г. действия Договора об образовании СССР 1922 г. и увеличения числа прикаспийских государств с двух — России (впоследствии СССР) и Персии (Ирана) — до пяти (Россия, Иран, Казахстан, Туркменистан и Азербайджан).

Поскольку Азербайджан, Казахстан и Туркменистан являются правопреемниками СССР, нет оснований для оспаривания их правопреемства в отношении Договора 1940 г. Следовательно, в Каспийском море с 1991 г. стало правомерным плавание не только судов под флагами России и Ирана, но и еще под флагами трех новых прикаспийских государств. Равным образом все пять прикаспийских государств в силу Договора 1940 г. сохраняют право исключительного рыболовства в 10-мильной полосе прибрежных вод, омывающих их берега.

Такое международно-правовое решение вопроса отражено и в упомянутой Декларации глав прикаспийских государств 2007 г. Согласно этому документу на Каспии действуют «режимы судоходства, рыболовства и плавания судов исключительно под флагами прикаспийских стран» .

Вместе с тем дискуссионным стал вопрос о том, являются ли три новых прикаспийских государства преемниками прав и обязательств РСФСР по Договору 1921 г. и соответственно по упомянутым выше российско-персидским договорам XVIII—XIX вв. в той части, в которой они действуют.

Согласно первому юридическому толкованию права по Договору 1921 г. от РСФСР перешли к СССР и соответственно Азербайджан, Казахстан и Туркменистан наряду с Россией являются обладателями прав по Договору 1921 г. и по предыдущим российско-персидским договорам.

Согласно второй правовой оценке перехода прав по российско-персидскому Договору 1921 г. от РСФСР к СССР не было. Поскольку территории союзных республик СССР (по действовавшему на тот период союзному законодательству) заканчивались сушей, пространства Каспия не были частью территорий Азербайджанской ССР, Казахской ССР, Туркменской ССР. В такой правовой ситуации к возникновению трех новых субъектов международного права — независимых государств, членов ООН, Азербайджана, Казахстана и Туркменистана — применима рассмотренная выше (в гл. 7) международно-правовая концепция uti possidetis (juris) — «чем владели (юридически), тем и владейте». То есть эти три государства сохраняют свою сухопутную территорию, а права на дно и воды Каспия сохраняются только у Ирана и России — сторон Договора 1921 г., российско-персидских договоров XVIII—XIX вв.

И первая (учитывающая реальные связи с Каспием населения, проживающего на территориях не только России и Ирана, но и Азербайджана, Казахстана и Туркменистана), и вторая (сугубо формально-юридическая в пользу Ирана и России) точки зрения имеют некоторые правовые основания. Проблема выбора одной из них оказалась весьма не простой.

Поскольку Каспий, как уже отмечалось, не имеет естественных связей с Мировым океаном, не является его частью, договорные источники международного морского права не применимы к Каспию. Вместе с тем в силу согласия прикаспийских государств или международного (локального) обычая конкретные механизмы и стандарты морского права (например, в части безопасности на море) могут быть применены прикаспийскими государствами в этом внутриконтинентальном водоеме.

Пет и континентального шельфа Каспия в том смысле, в каком такой шельф определен Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. или Конвенцией по морскому праву 1982 г. Основу правового режима недр дна Каспия составляет опять-таки договорный статус этого внутриконтинентального моря, исторически сложившийся на основе российско-персидских договоров XVIII—XX вв. Отсутствие возражений международного сообщества против осуществления верховной власти России над Каспийским морем в XVIII, XIX и в начале XX в., а после заключения Договора 1921 г. — также и договорных прав Персии (Ирана) на Каспии — означало де-юре наличие до 1991 г. прав только этих двух государств на недра дна Каспия.

Формально-юридический подход к установлению статуса Каспия после 1991 г. (а именно ограничение прав новых прикаспийских государств только сушей, т. е. территориями соответственно Азербайджанской ССР, Казахской ССР и Туркменской ССР) не мог привести к стабильному и справедливому правопорядку на Каспии; современному правовому оформлению сложившегося фактического положения дел на Каспии. Поэтому в конечном счете возобладал прагматичный подход, учитывающий обычно-правовой статус этого водоема, права всех пяти прикаспийских государств: Россия приняла корректное решение отказаться от приоритета своих прав по российско-персидскому Договору 1921 г. и договорам XVIII—XIX вв. Россия предложила формулу: «Делим между всеми прикаспийскими странами дно, а вода — общая» .

В соответствии с ней в 1998 г. было подписано Соглашение между Российской Федераций и Республикой Казахстан о разграничении дна Северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование. В нем, в частности, предусмотрено признание «суверенных прав па Каспийское море» Казахстана (преамбула и ст. 2); дно «северной части Каспийского моря и его недра при сохранении в общем пользовании водной поверхности… разграничиваются между Сторонами по срединной линии, модифицированной на основе принципа справедливости и договоренности Сторон» (ст. 1). 13 мая 2002 г. был подписан Протокол к этому Соглашению, в котором предусмотрен механизм использования трансграничных минеральных ресурсов Каспия.

В 2001 г. между Азербайджаном и Казахстаном было заключено соглашение, в соответствии с которым «в пределах своих донных секторов» в Каспийском море стороны «осуществляют свои суверенные права в целях разведки, разработки, управления ресурсами дна и недр Каспийского моря, прокладки подводных кабелей и трубопроводов по дну Каспийского моря, создания искусственных островов», иных сооружений, а также «другой правомерной хозяйственно-экономической деятельности на дне» (ст. 3).

В 2002 г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря. В нем, в частности, предусмотрено: «Дно Каспийского моря и его недра разграничиваются между Сторонами на основе метода срединной линии, проводимой с учетом равноудаленности точек и модифицированной по договоренности Сторон, а также с учетом общепризнанных принципов международного права и сложившейся на Каспии практике» (ст. 1); «Стороны осуществляют свои суверенные нрава в отношении минеральных ресурсов и другой правомерной хозяйственно-экономической деятельности, связанной с недропользованием на дне, в пределах своих данных секторов/зон до линии разграничения, определенной в статье 1 настоящего Соглашения» (ст. 2).

Создание такой договорной основы использования дна Каспия и его недр стимулировало деятельность здесь нефтегазовых компаний странучастниц, но еще больше обострило проблему защиты окружающей среды Каспия от загрязнения вследствие нефтегазоразработок. Основные потери вследствие загрязнения несут Россия и Иран — государства происхождения запасов осетровых.

В рамках согласованных усилий по решению этой проблемы в 1996 г. Россия и Иран заключили Соглашение о сотрудничестве в области рыбного хозяйства. В этом двустороннем Соглашении в принципиальном плане предусмотрен запрет на морской промысел осетровых. По Соглашению Стороны признают, что государства, в реках которых образуются запасы осетровых и других проходных видов рыб, в первую очередь заинтересованы в таких запасах, несут за них первоочередную ответственность и исходят из того, что промысел осетровых рыб осуществляется только в реках и их устьях. Специализированный промысел осетровых рыб у иранского побережья осуществляется Ираном на традиционной основе; случайное изъятие осетровых рыб должно быть сведено к минимуму; удержание на борту рыболовного судна осетровых и других проходных видов рыб, случайно добытых при промысле других видов, запрещается, и любые такие осетровые и другие проходные виды рыб должны быть немедленно возвращены в водную среду. Стороны обмениваются данными о вылове в районах, представляющих взаимный интерес, а также научной, промысловой и статистической информацией относительно каспийских биоресурсов. Осуществляются мониторинг состояния биоресурсов Каспийского моря и прогнозирование общих допустимых уловов.

Новеллой в международно-правовом регулировании природопользования, защиты окружающей среды и энергетического сотрудничества явилось заключение Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (2003). Особенность этого документа обусловлена нс только его рамочным содержанием, но и гем фактом, что он заключен государствами в связи с их приоритетной заинтересованностью в разработке минеральных ресурсов недр дна Каспийского моря. Участниками Конвенции являются Азербайджан, Иран, Казахстан, Россия и Туркмения, т. е. все пять прикаспийских государств, осуществляющих или планирующих осуществлять добычу углеводородов из недр дна Каспийского моря. Из-за отсутствия действенных правовых природоохранных механизмов эта Рамочная конвенция подвержена критике в юридической литературе. Тем не менее этот международно-правовой акт имеет значение для сохранения окружающей среды в Каспийском море и прибрежных районах как первый региональный договор пяти прикаспийских государств, специально направленный на сохранение каспийской экосистемы.

Позитивный вклад в процесс формирования современного правового режима Каспия внесен подписанным 12 марта 2001 г. в Москве Договором об основах взаимоотношений и принципах сотрудничества между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран.

Статья 12 Договора предусматривает, что Стороны признают российско-персидский договор 1921 г. и договор между СССР и Ираном 1940 г. «в качестве правовой основы, регулирующей деятельность на Каспии». Далее отмечается, что: а) правовой режим Каспия «должен быть усовершенствован на основе общего согласия пяти прибрежных государств»; б) Стороны (т.е. Россия и Иран) до усовершенствования правового режима Каспийского моря «не признают никаких границ на этом море»; в) с учетом изложенного выше Стороны «расширяют сотрудничество на Каспийском море посредством разработки необходимых правовых механизмов» .

В Договоре сбалансированы интересы как первоначальных участников действующего российско-персидского договорного режима, так и новых прикаспийских государств. Такой подход перспективен, поскольку ориентирует на создание востребованных правовых механизмов экосистемного управления природными ресурсами Каспия, в том числе ресурсами осетровых; на предотвращение дальнейшего ухудшения качества морской среды Каспия; воссоздание и развитие рыбохозяйственного и рекреационного потенциала этого уникального водоема; достижение практических договоренностей о координированном лицензировании недропользования на Каспии; обеспечение выполнения международных обязательств, в том числе по Конвенции о биологическом разнообразии и Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.

Таковы ключевые составляющие современного статуса Каспия. Вероятно, они будут подтверждены в Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, целесообразность разработки и заключения которой не раз подчеркивалось в упоминавшейся Декларации глав прикаспийских государств от 16 октября 2007 г. В дополнение к охарактеризованным выше составляющим статуса Каспия в Декларации уточнена воля Азербайджанской Республики, Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана в отношении следующего.

• 1. Только прикаспийские государства «обладают суверенными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов» (п. 5 Декларации).
• 2. Необходима скорейшая разработка и утверждение дополнительных протоколов к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 г. (п. 1.1).
• 3. В Конвенции о правовом статусе Каспийского моря должны регулироваться отношения, связанные с осуществлением «юрисдикции прикаспийских государств на основе уважения их суверенных прав в Каспийском море», включая «принципы и нормы, регулирующие охрану природной среды и рациональное природопользование, в том числе использование биологических ресурсов Каспия и минеральных ресурсов его дна и недр, судоходства, а также иные вопросы, касающиеся деятельности на Каспийском море» (п. 8). При этом будет продолжено обсуждение вопроса об установлении в акватории Каспийского моря «зон согласованной ширины и общего водного пространства», а также «соответствующих им правовых режимов» (п. 10).
• 4. Выражено общее намерение прикаспийских государств «продолжать переговоры по всем вопросам, касающимся безопасности на Каспийском море» (и. 17).