Разрешение споров во Всемирной торговой организации

Наиболее совершенной структурой по разрешению международных споров является сегодня Орган по разрешению споров ВТО, представляющий собой фактически «международный торговый суд» универсального характера. История его появления и развития уходит во времена ГАТТ-47, где, как известно, урегулированию торговых споров были посвящены ст. XXII и XXIII.

В ст. XXII предусмотрено, что стороны могут применять способ консультаций по любому спорному вопросу. При этом если представление с просьбой о консультации сделано, соответствующая сторона ГАТТ должна благожелательно рассмотреть его; в переводе на язык практических действий это означает: положительно отреагировать на просьбу, согласиться на консультации.

В ст. XXIII предусмотрено, что консультации должны проводиться и в тех случаях, когда перед государством не выполняются обязательства по ГАТТ, сокращаются те или иные преимущества и льготы. Если консультации не дают результата, предусмотрена передача дела на рассмотрение договаривающихся сторон. Для рассмотрения спора создавались рабочие группы экспертов (позднее они стали называться «специальными группами» — panels). Уникальность этого механизма состояла в том, что он применялся внутри самой организации, носил внешне несудебный характер, но в то же время использовал процедуры, напоминающие судебное или арбитражное производство (хотя арбитраж как таковой в ГАТТ не предусматривался).

Таким образом, первоначально процесс разрешения споров в ГАТТ состоял из двух стадий: а) двусторонние консультации (ст. XXII); б) рабочие группы экспертов (впоследствии — специальные группы), состоящие из экспертов, независимых от спорящих сторон. Задачей «panels» было рассмотреть спор и найти дружественное решение спора. Если же это не удавалось, то эксперты после заслушивания позиций сторон составляли доклад, в котором они освещали заслуживающие внимание факты (fact finding) и давали им оценку с точки зрения «права ГАТТ». Эта позиция становилась затем предметом обсуждения на Совете ГАТТ, который делал на ее основе заключения по собственному усмотрению и мог в случае необходимости, разрешить применение контрмер со стороны пострадавшего в споре государства. Положительным и новым моментом в этом случае было неавтоматическое «включение» контрмер. На пути применения государством контрмер стояли определенные процедуры, что объективно ограничивает произвол и одностороннее толкование ситуации.

Весь этот механизм напоминал межгосударственное примирительное производство. Он содержал черты, характерные для механизма примирения: необязательный характер рекомендаций, содержащихся в заключительном докладе; передача дела на рассмотрение политического органа управления — Совета ГАТТ; возможность использования механизма и при отсутствии «правонарушения» (при сокращении или аннулировании «торговых уступок»).

В 1980;х гг. механизм ГАТТ по разрешению споров перестал работать: доклады «panels» не могли пройти Совет ГАТТ из-за отсутствия консенсуса; «проигрывающая» сторона обязательно была против. Количество споров, в том числе с участием ведущих развитых государств, постоянно увеличивалось, механизм разрешения споров «забуксовал». Развитие механизма пошло по пути дальнейшей формализации процедур, усиления институциональной составляющей.

По итогам Уругвайского раунда в составе «пакета соглашений» ВТО была принята «Договоренность о правилах и процедурах разрешения споров» (приложение 2 к Уставу ВТО).

" Договоренность" явилась правовой основой процесса разрешения споров в рамках ВТО.

Институциональной основой разрешения споров по праву ВТО стал Орган по разрешению споров, который имеет своего председателя, может устанавливать свои внутренние правила (п. 3 ст. IV Устава ВТО). Решения Органа должны приниматься путем консенсуса (ст. 2.4 и примечание 1 Договоренности), но консенсуса негативного: доклады «специальных групп», Органа по апелляциям считаются одобренными, если Орган по разрешению споров не решит отклонить их. Правило негативного консенсуса позволяет избежать «вето» со стороны проигрывающей стороны.

Механизм по разрешению споров, действующий в ВТО, имеет приоритет перед внутренним законодательством. Это еще одно свидетельство утверждающегося в международном экономическом праве примата международного права. В Органе по рассмотрению споров не рассматриваются споры частных лиц государств — членов ВТО или диагональные споры, хотя и не исключено, что в будущем такая практика может появиться. Как известно, ряд соглашений «пакета ВТО» рассчитан на частных лиц: например, Соглашение ТРИПС порождает права и обязанности для «лиц, происходящих из членов ВТО» (ressortissants); ГАТС применяется одновременно и к услугам, и к «поставщикам» услуг.

Пока же «экономические операторы» при разрешении споров в системе ВТО присутствуют за спинами государств. По сути, де-факто это — международно-правовая процессуальная разновидность государственной (дипломатической) защиты частных лиц.

В механизм разрешения споров ВТО заложены две тенденции: с одной стороны, сохраняется право свободного выбора средства разрешения спора (добрые услуги, согласительные процедуры, посредничество, арбитраж); с другой — предусмотрено одно особое средство: специальные группы. В этом видится сочетание гибкости и директивности (стремление к регламентации). Специальным группам как средству разрешения споров в ВТО уделена центральная роль. Специальные группы в ВТО превратились в главное звено механизма разрешения споров.

Механизм разрешения споров ВТО применяется ко всем видам споров, которые могут проистекать из любого соглашения «пакета ВТО». Из этого общего процессуального режима есть два исключения. Одно — для споров, вытекающих из факультативных соглашений «пакета ВТО» с ограниченным числом участников. Другое — для споров по отдельным соглашениям «пакета ВТО», в отношении которых предусмотрен специальный процессуальный режим, а именно: Соглашению по применению санитарных и фитосанитарных мер; Соглашению по текстилю и одежде; Соглашению по техническим барьерам в торговле; Соглашению по антидемпинговым мерам; Генеральному соглашению по торговле услугами и др. Как видим, в процессуальной сфере также имеет место дифференциация правовых режимов.

Наличие двух разных механизмов разрешения споров — общего механизма, предусмотренного Договоренностью, и особого механизма, применяющегося в случаях с перечисленными соглашениями, — может в будущем породить коллизии. Тем не менее разрешает все споры один орган — Орган по рассмотрению споров. Механизм разрешения споров состоит из двух этапов: а) этап специальных групп, создаваемых Органом по разрешению споров (после попыток межгосударственного урегулирования); б) этап в Органе по апелляциям.

Выделяются следующие процессуальные стадии общего механизма разрешения споров: консультации; добрые услуги; согласительные процедуры или посредничество Генерального директора ВТО; учреждение специальной группы; представление доклада специальной группы; принятие доклада специальной группы; апелляционная стадия (апелляция, рассмотрение апелляции, принятие доклада по апелляционной процедуре); реализация рекомендаций, сформулированных в докладе; запрос на осуществление контрмер (если рекомендации не соблюдаются); предоставление разрешения на контрмеры; заключительная арбитражная стадия. Общий срок процесса может продлиться от 420 до 670 дней.

Специальные группы и Орган по рассмотрению споров рассматривают дело в двух аспектах: 1) с точки зрения факта (изучение фактов); 2) с точки зрения права (соответствие фактов соглашению). В этом смысле задачу Органа можно сравнить с задачей судьи, обязанного установить факты и найти применимое право. Назначение доклада специальной группы — изложить факты, предложения и рекомендации. Обычно в докладах специальных групп рекомендуется привести «незаконные» внутринациональные меры в соответствие с «правом ВТО» .

Этап процесса, протекающий в Органе по апелляциям, преследует цель подтвердить или не подтвердить юридические факты и заключения, представленные специальной группой, дать им оценку, исследовать их. Однако возможность подачи апелляции существенно ограничена: «апелляция должна касаться только вопросов права, изложенных в докладе специальной группы, и толкования права, данного ею» (ст. 17 Договоренности). Орган по апелляциям не выносит решений. Он представляет на утверждение в Орган по разрешению споров доклады, в которых содержатся обстоятельства дела, рекомендации и при необходимости предложения. Таким образом, Орган по разрешению споров осуществляет надзор за законностью и целесообразностью решений, предлагаемых в докладах Органа по апелляциям.

" Пострадавшая" страна вправе ставить вопрос о «взаимоприемлемых» компенсационных мерах либо прибегнуть (при отсутствии результата) в качестве контрмеры к приостановке эквивалентных торговых уступок, получив предварительно надлежащее разрешение. В целом же ничто не гарантирует прекращение противоправных мер. Страна-" нарушительница" может «искупить свое плохое поведение» либо предоставлением новых эквивалентных торговых уступок, либо «претерпевая» наказание — экономические контрмеры.

Если вкратце подытожить последовательность рассмотрения споров в рамках и по праву ВТО, то получится следующая картина, единая для всех многосторонних соглашений пакета ВТО:

• — первый этап урегулирования споров — это межправительственные консультации, которые начинаются по инициативе стороны, считающей, что ее права, интересы затронуты по любому из соглашений ВТО. Если по истечении 60 дней спор не урегулирован, любая сторона может просить о создании специальной группы экспертов;
• — группа экспертов (обычно из трех человек) формируется в личном качестве из высококвалифицированных специалистов в предмете спора. Она рассматривает представления и аргументацию сторон, выясняет применимость к предмету спора положений соответствующего соглашения, готовит доклад с выводами, решением и рекомендациями и не позднее чем в шестимесячный срок представляет его Органу по разрешению споров. Если сторона — участница ВТО не выполнит рекомендацию группы экспертов, то в отношении нее другой стороной спора может быть применена приостановка действия согласованных тарифных уступок, истребовано возмещение причиненного ущерба и т. п. Пути решения спора и ответственности виновной стороны на основании вынесенных рекомендаций могут быть следующими: признать рекомендации, принять меры для ликвидации нарушения; выплатить компенсацию или предложить компенсацию; запросить у Органа по разрешению споров полномочий и осуществить контрмеры путем, в частности, приостановки согласованных таможенных уступок (в результате этого увеличивается ставка тарифа на товар или товары, ввозимые из страны-" нарушительницы", или принимаются эквивалентные меры, если речь идет о сфере услуг);
• — Орган по разрешению споров в течение 60 дней автоматически принимает доклад группы экспертов. Функции Органа выполняет Генеральный Совет ВТО, специально собираясь для рассмотрения споров. Орган обладает большими правами по контролю (наблюдению) за исполнением рекомендаций группы экспертов. Решение, рекомендации группы экспертов могут быть обжалованы любой стороной спора в Органе по апелляциям ВТО. Спор считается решенным только после того, как отклонение от правил или их нарушение устранено;
• — Орган по апелляциям ВТО создается решением Органа по разрешению споров в составе семи человек, действующих в личном качестве. Задача Органа — дать правовую оценку решению, рекомендациям группы экспертов с точки зрения их правомерности, соответствия прецедентам и правилам ВТО. Доклад Органа по апелляциям передается в Орган по разрешению споров.

Указанный механизм разрешения споров в рамках ВТО эффективно работает только в том случае, если соответствующие системы передачи информации отработаны на национальном уровне. Практическая задача создания национальных правил и процедур по выявлению нарушений и передаче информации об этом стоит перед многими странами — членами ВТО.

Запуск процедурного механизма разрешения споров в ВТО фактически означает укрепление эффективности международного экономического права, дальнейшее развитие международного процессуального права — применительно к сфере международной торговли.